构建片区脱贫与精准脱贫融合推进的新机制
2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》明确指出：“把连片特困地区作为主战场。”纲要作为中长期的扶贫战略规划，既从战略上明确了片区攻坚的扶贫开发战略，又从制度设计上对连片特困地区给予了诸多保障，之后片区攻坚成为了扶贫开发工作的重要指导思想。党的“十八大”以后，“精准扶贫”被确定成为国家扶贫开发工作的新战略、新举措，其核心要义在于“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之”。那么“精准扶贫”与 “片区攻坚”应该如何协调和融合？ 2015年，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了“坚持精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合”，对二者的关系和地位作了一定程度的明确,但如何实现二者具体关系的处理上面相结合呢?对此,我们认为就是要构建片区脱贫与精准脱贫融合推进有效机制,从而保障2020年如期脱贫。
一、片区脱贫取得明显成效但也面临严峻挑战
从实践上不难看出，片区攻坚成效还是明显的。一方面，片区攻坚充分利用和调动了18个部委的积极参与，从而形成了一种扶贫脱贫治理新体系，就部委出台的一系列支持政策来看，还是发挥了积极作用。从数据来看，2014年片区贫困人口下降幅度快于全国贫困地区平均水平，片区贫困人口的人均纯收入增速也明显高于其他贫困地区。以2014年片区攻坚监测数据为例，截至2014年底，14个集中连片特困地区贫困人口减少了3518万人，同比2013年下降623万人，降幅达15%，比全国平均快0.1个百分点。2014年片区贫困发生率为17.1%，比全国农村贫困发生率平均水平（7.2%）下降近10个百分点，比2013年下降2.9个百分点。2014年片区农村居民人均可支配收入为6724元，比上年增加767元，增长12.9%，扣除价格变动因素，实际增长10.9%，比全国农村平均水平高1.7个百分点。片区脱贫取得显著成效的同时，也遇到了一些挑战和困难：第一，如何应对“经济新常态”下区域发展带动减贫效应渐削弱的问题？即经济增长速度放缓将会相应地降低减贫效应。第二，如何进一步提升片区扶贫脱贫攻坚的效率？数据显示，2011-2014年底，全国14个连片特困地区，仅有5个片区完成的投资超过规划备案总投资的50%。第三，如何科学合理解决新时期片区的多维贫困问题？即脱贫不仅仅是收入水平提高，还包括教育、健康、文化、可持续发展的扶贫对象自我发展能力和基本公共服务均等化等。第四，如何消解及克服支持政策精准度低的偏差问题？片区攻坚从整体上弥合了贫困地区和非贫困地区之间的贫富差距，但也造成了贫困地区内部，即片区与片区之间、片区内不同地区之间新的贫富差异和分化。从制度政策层面上来说，区域差异性未得到体现，导致可操作性不强。第五，如何在行政区划、条块分割体制下实现片区协调发展？一方面，是行政区划对片区攻坚的顺利推进有较为强烈的约束作用。另一方面，是条块分割的政策分离难以拟合，导致投资碎片划严重，虽然目前国务院出台了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，各地出台了一些有关扶贫项目、资金整合的新举措，但实际上，由于项目审计制度的存在，要打破片区攻坚的条块分割还任重道远。
二、构建片区脱贫与精准脱贫融合推进的新机制思考及建议
如前所述，2011年以来，片区内实施了大量的同质化、低精准度的反贫困治理手段，导致片区攻坚的一系列政策离预期的政策效果还有较大差距，大量的扶贫资金和资源也消耗在低水平的重复建设之中。因此，我们认为新阶段的片区攻坚需要与精准脱贫精准扶贫融合推进，在理论和实践上，都需引入精准脱贫精准扶贫新思维，重构片区攻坚的新机制。
第一，以区域发展为视角，提升片区定位精准度。一方面，根据不同片区区域发展的不同特点，划分不同区域发展单元，因地精准施策，精准打造区域发展的“增长极”（Growthpole）。“增长极”最大的功能在于其扩散作用，通过核心地区的高速发展，带动外围区域的技术进步、市场机制的完善、劳动就业的提升等等。把精准扶贫与整村推进、整乡推进结合起来，带动区域经济发展。另一方面，进一步明确区域功能定位，明确不同主体功能区的扶贫攻坚支持政策，提升区域发展的精准度。
第二，以多维贫困为视角，提升减贫内涵精准度。不论是对个体的贫困还是群体、区域的贫困，理论界和实践界对于贫困的认识都经历了收入一维贫困到能力、权利、文化等多维贫困的变迁。根据多维贫困理论，无论是阿马蒂亚·森的 “可行能力”理论，还是联合国开发计划署（UNDP）及2010年发布多维贫困指数（Multidimensional Poverty Index, MPI）取代单纯日均花费1美元作为旧标准都是基本共识。因此，从减贫效果的维度来看，片区攻坚不仅要解决单一维度的区域性经济问题，也要解决能力、权利、文化等多维贫困问题，重点至少应当关注四个维度的贫困：其一，经济维度。无论是传统的贫困理论还是多维贫困理论，经济维度都是衡量贫困程度的重要指标，片区攻坚仍然要立足片区区域经济发展、贫困人口的收入增加。其二，基础设施维度。基础设施直接关系到贫困人口的生活质量，也决定了贫困地区区域发展的水平和质量。其三，人力资本维度，重点在于教育、健康等具体领域。其四，市场机制维度。我国集中连片特困地区，大多是市场机制发育不健全的地区，有必要在这些过度依靠政府扶贫的区域中引入市场机制，将市场意识、市场化操作等方式引入到片区攻坚中、引入到区域发展中，把集中连片特困地区和整个市场连接起来，增强贫困地区的内生动力，培育连片特困地区的“内源发展”。
第三，以精准扶贫为视角，提升片区脱贫手段精准度。精准扶贫精准脱贫是打赢脱贫攻坚战的基本方略，从片区攻坚的具体工作机制和手段上来看，着重要实现以下几个方面的精准：其一，积极利用技术创新，实现片区攻坚的“精准识别和精准瞄准”。利用扶贫大数据平台和宏观经济数据监测平台，精准识别片区攻坚区域。其二，立足不同地域的实际状况，实现片区攻坚层面的“项目安排精准”。全国层面模糊化的一揽子片区攻坚项目和支持政策，注定只能是片区层面的“大水漫灌”。其三，建立各级扶贫开发资金项目整合管理平台，实现“资金使用精准”。在尊重条块分割体制的现实情况下，在制度上进行创新，成立资金项目整合管理平台，把中央专项扶贫资金、片区攻坚纲要资金、社会帮扶资金乃至相关涉农资金统一整合、统筹使用，减少低水平的重复建设，加强项目实施、资金使用的监理和监管，提高片区攻坚的资金使用效果。其四，创新片区考核评价机制，实现“考核评价精准”。应尽快建立健全片区内、县级层面可比的考核评价机制，依据贫困地区不同的主体定位功能和扶贫攻坚难度，设立相对差异化的指标。同时，也应积极探索片区攻坚的第三方评估机制。
第四，构建片区脱贫与精准脱贫融合推进的新机制。毋庸置疑，精准脱贫精准扶贫战略背景下的片区攻坚，需要引入精准扶贫思维、采取精准脱贫精准扶贫手段，更进一步提升片区攻坚的精准度。总的来看，精准扶贫的重点是片区，片区攻坚的手段是精准扶贫，二者需要融合推进，也需要建立片区攻坚与精准脱贫精准扶贫的新机制。首先，精准扶贫的重点在片区。其次，片区攻坚的手段是精准扶贫。在片区发展定位精准的基础上，从识别精准、项目安排精准、资金使用精准、考核评价精准四个重点方面进行提升，与此同时，考虑片区攻坚的可持续发展问题，还应从减贫的内容上提升精准度。最后，就是片区攻坚与精准脱贫精准扶贫应融合推进。作为新阶段扶贫开发的两大核心战略和基本路径，一定程度上说，片区攻坚与精准脱贫，互为手段与目的，前者更加注重区域发展带动减贫，后者强调直接面对贫困人口。二者只有相互衔接、深度耦合，才能发挥最大的减贫效应。
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