全球减贫历史、现状及其挑战
2021-04-20 15:02 来源： 人民论坛网 作者： 张 琦
【摘要】在人类文明发展的历史长河中，贫困始终是困扰人类社会发展的核心问题之一。人类减贫经历了以防治饥荒为核心的减贫阶段、以保险和福利为核心的减贫阶段、以经济增长为核心的减贫阶段、市场化改革与国家推动相结合的减贫阶段。从全球范围来看，愈加复杂的国际形势与全球经济增长的放缓为减贫目标的如期实现蒙上了一层阴影，国际减贫形势依旧严峻，减贫动力与挑战并存。
【关键词】全球减贫 反贫困战略 2030年可持续发展 反贫困史
【中图分类号】F113 【文献标识码】A
一部人类文明发展的历史，就是与贫困作斗争的历史。纵览全球减贫史，因受经济社会发展水平、科技进步状况、思想道德观念演化的影响，人类在不同的发展阶段，对贫困的内涵及其成因形成了不同的认知，因而在减贫实践过程中创造出了一系列富有时代背景的减贫举措与制度安排，成为推动全球减贫不断前进的重要力量，同时也成为2030年可持续发展议程减贫目标下值得我们深入挖掘的“富矿”。
以防治饥荒为核心的减贫阶段
18世纪60年代工业革命发生前，人类文明正处于农业文明阶段，但无论是“铁犁牛耕、精耕细作”的中国古代社会，还是“休耕轮作、农牧结合”的欧洲地区，粮食产量始终难以满足人口增长的需要，粮食短缺引起的间歇性饥荒成为贫困最直接的表现形式，这种贫困现象往往具有很强的普遍性与致命性。以西北欧为例，11世纪40年代，西北欧地区气温骤降、降水量激增，农产品减产严重，饥荒席卷整个西北欧地区，公元1042—1046年，西北欧地区的人口死亡率从30%上升至近90%。而亚欧大陆另一端的中国，从西汉至晚清的两千多年时间里发生了两千余次饥荒，饥荒年度约占总时间跨度的39%。
前工业文明时代以饥荒为特征的贫困决定了减贫的主要措施为防治饥荒。在这一时期，参与防治饥荒的主体主要有三种。一是宗亲组织。无论古代印度还是古代中国，多数遭受饥荒者在陷入困境时的首要求助对象均为家庭宗亲组织。在印度和中国，大家族仍然保留着世袭的土地，目的就是扶持那些贫穷的亲属。在中国的宋代，一些中国官员甚至为宗祧群体建立义仓或学校。二是官方主体。由于饥荒发生的普遍性，所以大多数国家均将以饥荒为特征的贫困视为民众生活的天然组成部分，但是出于维护统治的需要以及道德约束，官方主体（封建领主、政府等）均对饥荒现象予以防治。以中国为例，中国古代官方一方面长期将重农抑商作为国策，推行劝课农桑、奖励耕织等有益于农业发展的政策，另一方面通过赈济灾民、调粟帮民、税负减免等方式来缓解饥荒，一定程度上缓解了人口不断增长带来的粮食供给压力。三是民间慈善机构。民间慈善机构主要由宗教团体与社会团体构成。伊斯兰世界尤其注重对贫困者的施舍与帮助，每年一度的“天课”慈善捐款将用于对贫困者的救济；而在中世纪的欧洲，行会、兄弟会等民间社会团体则以慷慨救济为己任，周期性地为饥荒者和贫困者提供饮食与衣服，满足其基本的生活需求。
以保险和福利为核心的减贫阶段
18世纪60年代至20世纪中叶，人类文明经历了天翻地覆的变化。在这一时期，各主要资本主义国家先后完成两次工业革命，生产力水平实现飞跃，人类创造的财富总和超过了近代之前人类社会生产的总和，发达资本主义国家民众的物质生活水平得到不同程度的改善。但工业革命后，无产阶级在政治上受压迫，在经济上受剥削，无产阶级贫困化现象日益突出，工人们不甘心这种境遇，开始组织大规模罢工，进行工人运动和武装起义，资本主义国家不得不开始重视无产阶级的贫困问题。也是在这一时期，理论家们开始将贫困问题纳入理论研究领域。最早对贫困问题进行系统研究的是英国学者马尔萨斯，其在《人口论》中提出，人口按几何级数增长但生活资源只能按算术级数增长，最后因资源不足必然导致贫困的发生，从而他提出消除贫困的方法是抑制人口的增长。马克思则从制度层面揭示了贫困产生的根源以及反贫困道路的选择。同时，资产阶级内部部分学者也开始了对贫困问题的反思：费边社会主义者提出政府应确保患病者、老年人、儿童和失业者的生活得到保障；新自由主义者认为经济结构是导致工人贫困的真正原因，必须强化政府职能，通过立法实现财富再分配；新历史学派则提出国家要通过税收政策实现财富再分配，负起“文明和福利”的职责。资产阶级内部对贫困问题的反思促进了福利国家的建设。
这一时期，各主要资本主义国家减贫举措主要由两方面构成：社会福利和社会保险。现代福利制度的起源是英国于1601年颁布的《伊丽莎白济贫法》，法律规定政府需要对无能力工作和找不到工作的贫民进行救济和就业帮助。此后，英国陆续出台《工厂法》《新济贫法》《工伤赔偿法》《老年赡养法》《职业介绍所法》等多部法律，加强对工人的义务教育、工伤赔偿、老年赡养和再就业保障，这就为其他国家现代福利制度的建立提供了经验借鉴。19世纪末至20世纪20年代，德国、英国、美国、法国等发达资本主义国家先后建立了社会保险制度，这成为缓解贫困的重要举措。这一时期的一系列重要社会保险和福利法案不仅有效缓解了包括工人群体在内的社会民众的贫困问题，还为二战后发达国家建立福利社会奠定了基础。但与发达资本主义国家相比，殖民地和半殖民地国家的贫困现象并未得到改善，部分国家还因沦为发达资本主义国家廉价原材料产地与工业制成品的倾销市场，导致贫困程度进一步加深。
以经济增长为核心的减贫阶段
二战结束后，和平与发展成为时代主题。第三次工业革命推动着高新技术时代的到来，人类社会的财富呈指数级数增长，实际人均收入大幅提高，但并未惠及所有人。南方国家处在发达国家的边缘，基本上未享受到繁荣和进步的好处。对于发达国家而言，贫困问题虽未完全根除，但贫困的规模和程度远低于发展中国家，发展中国家成为减贫的主战场。同时，东西方两大阵营的对抗贯穿始终，为了在冷战中保持优势，两大阵营在推动内部民众减贫的同时，积极开展对外援助，一定程度上推动了全球减贫的进程。此外，国际机构和地区性组织开始登上全球减贫的舞台，联合国、世界银行等国际机构以及亚洲开发银行、非洲开发银行等地区性组织通过设定发展目标、提供贷款和国际援助等方式参与全球减贫。这一阶段，贫困与反贫困研究呈现“百家争鸣”的局面。关于贫困产生的原因，美国经济学家纳克斯提出“贫困恶性循环理论”；美国学者纳尔逊提出“低水平均衡陷阱理论”；美国人类学家奥斯卡·刘易斯提出“贫困文化理论”；美国经济学家莱宾斯坦提出“临界最小努力理论”；瑞典经济学家缪尔达尔提出“循环积累因果关系理论”。关于反贫困战略，英国经济学家威廉·刘易斯提出“二元经济结构模型”；法国经济学家佩鲁提出“增长极理论”；美国经济学家赫希曼提出“经济增长不平衡模式”；美国经济学家罗斯托提出“经济起飞”理论。学者们的研究成果成为日后发达国家和发展中国家减贫实践的重要理论来源。
由于发展水平和发展基础的不同，这一阶段发达国家和发展中国家实施的减贫战略内容并不完全相同。战后发达国家凭借战前积累的工业实力、技术水平和相对丰富的高素质劳动力，在“马歇尔计划”的帮助下仅用不到十年时间便将经济恢复至战前水平，20世纪50年代至70年代，资本主义的发展进入“黄金时代”，在这一时期，发达国家普遍采用的减贫措施包括：一是重视落后地区社会经济发展。通过加大政府投资，大规模兴建基础设施，促进经济落后地区工业化步伐，创造劳动就业岗位，增加居民收入。二是建立健全社会保障制度，打造福利国家。社会福利聚焦于提升整个社会生活水平，除加大对贫困人口直接救济外，发达国家还构建起覆盖大部分人口的社会保障网，涵盖生育、教育、医疗、养老、住房等方面，实现了“从摇篮到坟墓”全覆盖。三是加大教育和职业培训，提升劳动力素质。发达国家一方面加大教育投入，逐步建立起初级教育免费制度，扩大教育普及面，另一方面为工人提供免费职业培训，提高劳动技能，降低失业风险。经过三十多年的努力，发达国家的贫困发生率普遍有所下降，如美国的贫困发生率从1949年的34.3%下降至20世纪70年代末的11.5%。
这一阶段，发展中国家推行的经济发展战略有三种模式：先增长后分配模式、重分配轻增长模式、增长和分配相兼顾模式。虽然增长模式不同，但发展中国家以促进经济增长为核心的减贫实践均包括以下内容：一是实施土地制度改革，调整土地分配。大多数发展中国家在独立后进行了不同程度的土地改革和土地调整。印度从1948年开始废除柴明达尔中间人制度；埃及从1952年开始进行了三次土改。二是通过实施国家工业化战略，促进地区经济增长。二战后新独立的国家纷纷将工业化作为国民经济优先发展的目标，集中资源建设工业化体系。如中国、印度、韩国、马来西亚等国家都制定了以建立工业体系为目标的发展计划。三是推行区域开发政策，培育增长极。通过政策倾斜加大落后地区经济开发力度，在贫困地区形成新的发展极或增长点，借助极化和扩散效应带动周边地区经济发展。例如，巴西从20世纪60年代开始实施增长极战略，1968年至1974年巴西经济增长率保持在10%以上，创造了举世瞩目的巴西奇迹。四是重视农业发展问题。发展中国家贫困人口大多数集中在农村，农业农村发展成为各国政府高度重视的问题。发展中国家通过调整农业生产关系、推广新型农业技术、完善农业基础设施、加大农业投入等方式提高了粮食产量。在以经济增长为核心的减贫策略的推动下，发展中国家的人均收入水平、教育水平、平均预期寿命得到了不同程度的改善，贫困问题也得到一定缓解。
市场化改革与国家推动相结合的减贫阶段
20世纪70年代末以来，贫困与反贫困研究得到进一步扩展。关于贫困的内涵，印度经济学家阿玛蒂亚·森提出“权利贫困”理论，联合国开发计划署提出“能力贫困”的概念。关于贫困的测度，联合国开发计划署于1997年发布人类贫困指数（HPI），随后联合国开发计划署和牛津大学贫困与人类发展中心共同开发了多维贫困指数（MPI）。反贫困研究方面，学者们开始关注贫困人口脆弱性、改善生态环境、小额信贷等对减贫的影响，部分学者还注意到制度改革对减贫的作用。同时，国际和地区性组织也开始将其减贫理论用于指导实践，如世界银行和国际货币基金组织于20世纪80年代制定“结构调整计划”用于指导发展中国家减贫。
20世纪70年代以后，发达国家与发展中国家的贫困问题产生了本质区别。较高的经济发展水平与完善的福利制度保证了发达国家贫困群体很少面临生存问题，发达国家贫困问题开始转向相对贫困。此外，20世纪70年代开始，发达国家福利危机逐渐显现，福利支付危机愈发严重，高福利带来的经济社会发展低效率运行也饱受批评。基于以上背景，发达国家开始了新一轮减贫政策调整。一是改革福利制度，推行工作福利制度。缩减政府福利支出，调整福利制度下各责任主体之间的权责关系，更加突出个人的责任和义务，对领取福利救济金设置严格的领取时间和工作时间限制。二是充分发挥慈善机构作用，推进扶贫主体多元化。通过与慈善机构签订契约实现福利服务外包，缓解财政压力，提高福利实施效率。三是对贫困者进行分类帮扶。根据贫困者种族、年龄、性别、劳动力水平、家庭结构等条件，对贫困者进行“有选择性”的区别援助，提升帮扶措施实施效果。目前，发达国家的相对贫困发生率虽各有差异，但是均相对稳定。例如，作为发达国家中贫富差距相对较大的国家，美国近20年的相对贫困发生率一直保持在15%左右。
而对于发展中国家而言，以经济增长推动减贫的涓滴式减贫方式在20世纪80年代遭受到严重挑战。对此，一是进行市场化改革，扩大对外开放。中国、印度、巴西等国通过逐步减少对经济的干预力度，积极吸收外来资金和技术，大力发展外向型经济，推动经济转型升级，取得了极大的经济和减贫成效。二是国家直接推动扶贫，发挥政府干预作用，缩小收入差距。经济增长是减贫的必要条件，但非充分条件，随着经济的增长，不断扩大的不平等会不断削弱减贫的效率，因此，政府的直接干预成为维持持续性减贫效益的重要条件。为了在促进经济增长的同时缩小收入差距，发展中国家或成立专门的扶贫机构予以推动，或出台专门规划以指导减贫。例如，1986年中国成立国务院扶贫开发领导小组办公室，有计划、有组织地推进开发式扶贫；坦桑尼亚于20世纪90年代开始，陆续出台了《国家消除贫困战略计划（NPES）》等短中长期战略规划，用于指导全国减贫。三是注重人力资本投资。发展中国家劳动力资源丰富，但是人力资本水平较低，难以实现自身脱贫。二十世纪七八十年代起，发展中国家开始将增强贫困人口文化水平与身体素质，加大贫困群体人力资本投资作为减贫的重要举措。例如，巴基斯坦于1993年启动“社会行动计划（SAP）”，其中80%以上资金用于基础教育和基本医疗。四是逐步建立健全社会保障和社会福利制度。与发达国家改革福利制度，降低救济水平的趋势不同，部分发展中国家从20世纪80年代以后开始逐步建立本国的社保和福利制度。此前，虽有部分发展中国家已经建立社保和福利制度，但是往往水平较低。20世纪80年代后，随着财政收入的增加，发展中国家开始围绕失业、教育、医疗、养老等方面建设社保和福利制度，通过现金转移、兜底保障、医疗救助、就业培训等方式带动减贫。
全球减贫效果显著，但依然面临严峻挑战
经过近四十年的共同努力，全球贫困人口已经由1981年的19.16亿人降至2019年的6.32亿人，贫困发生率也已从42.5％降至8.2％，年均下降0.9个百分点，国际社会也顺利实现联合国“千年发展目标（MDG）”中提出的“2015年全球绝对贫困人口要比1990年减少一半”的目标，全球减贫效果可谓突出。但是在对全球减贫保持信心的同时，也应该清醒地认识到全球减贫事业依旧面临以下挑战。
疫情之下全球减贫不确定性增加。新冠肺炎疫情暴发以来，各国经济发展普遍受挫，全球经济下行风险增加，失业率高企，相对贫困群体开始向绝对贫困滑落，贫困边缘群体生活水平降低到贫困线之下，本处于弱势地位的绝对贫困群体生活环境进一步恶化，社会贫富差距继续拉大，全球绝对贫困人口激增。此外，新冠肺炎疫情还对全球减贫合作形成冲击。作为国际援助的重要主体，发达国家经济发展受到疫情的严重冲击，民粹主义抬头。为缓解本国经济与社会矛盾，发达国家开始减少对发展中国的经济援助，减少对国际减贫合作的支持力度。
全球区域发展不平衡问题显著。发展不平衡是当今世界最大的不平衡，发达国家经济发达、财力雄厚，可以为本国贫困群体提供丰富的资源支持，贫困群体也可以从本国经济发展中获利。当前，发达国家绝对贫困现象已基本消除，相对贫困成为主要表现形式。发展中国家日益分化，东亚和太平洋地区、南亚地区经济增长较快，民众生活逐步改善，绝对贫困群体规模急剧缩小，贫困人口分别从1981年的11.08亿人与5.27亿人降至2018年的0.25亿人与1.8亿人，贫困发生率分别从1981年的37.8%和19%下降至2018年的0.2%和4%，约有15亿人摆脱贫困。撒哈拉以南非洲、中东和北非地区经济发展缓慢，贫困人口数量不减反增，贫困人口分别从1990年的2.8亿人和0.15亿人增长至2018年的4.33亿人和0.28亿人，全球贫困人口日趋集中。
国际旧秩序持续损害发展中国家利益。冷战结束后，形成了以西方发达国家为中心的国际政治经济秩序，成为贯彻西方发达国家意志和维护其国家利益的重要框架。发达国家在国际政治经济旧秩序下：首先，推行强权政治，干涉他国内政，凭借经济科技优势随意制裁所谓“流氓国家”，造成被制裁国家发展缓慢。其次，鼓吹本国优先，挥动贸易大棒，通过关税、农业补贴、贸易壁垒等方式保护本国产业，加剧全球经济衰退风险的同时，还对发展中国家赖以生存的产业形成冲击。以非洲国家为例，其在农产品生产领域具有较大的比较优势，但农产品出口多次受到发达国家以绿色贸易壁垒为主的技术性贸易壁垒限制。由于贸易保护主义的影响，非洲地区每年损失出口收入达到200亿美元。最后，推行经济霸权主义，操纵国际市场，压低发展中国家初级产品价格，抬高工业制成品价格，损害发展中国家利益。
地区冲突不断，恐怖主义盛行。战争导致贫困，贫困又引发战争。在地区冲突和恐怖主义威胁之下，贫困地区国民经济发展所需社会环境受到严重破坏，大量资源用于维持战争，经济发展停滞不前，地区贫困人口数量激增。此外，地区冲突与恐怖主义活动还造成原住地居民纷纷外逃，难民危机进一步加深了迁入地社会矛盾与资源不平衡，引起迁入地贫困加剧。而贫困地区生存资源不足又导致人们通过战争与恐怖主义活动来满足其生存的需要，进而陷入“战争与恐怖活动—贫困—战争与恐怖活动”的恶性循环之中。以也门为例，自2014年内战爆发以来，也门人均GDP已从当年的1673美元降至2019年底的774美元，贫困发生率则从47％增长至75％。
生态环境问题制约贫困群体持续脱贫。生态环境问题与贫困问题相互交织，二者紧密相连，生态环境脆弱引发贫困，贫困又加速生态环境恶化。一方面，全球大量未脱贫地区生态环境脆弱，自然灾害频发，生态环境承载力难以满足工业化发展的需要，无法创造足够的就业岗位；另一方面，未脱贫地区高度依赖农业和畜牧业的发展，而这两类产业与生态环境、气候变化息息相关，全球愈发严重的环境问题与气候变化问题对贫困地区产业发展形成了严重的冲击。《2019年人类发展报告》指出，到2030年，92个国家中最穷的20%人口将因气候变化而遭受巨大的收入损失。
粮食短缺问题加剧，贫困群体生活负担加重。一方面，过快的人口增长加剧粮食短缺。得益于现代医疗技术进步，加上无节制生育，贫困地区人口呈现爆炸式增长态势。以贫困人口较为集中的非洲为例，2020年非洲地区人口增长率达到2.44%，远高于全球1%的平均水平。另一方面，贫困地区农业技术水平较低，粮食产量难以满足国内消费需求，粮食长期依赖国际进口，新冠肺炎疫情暴发以来，主要粮食生产大国纷纷减少粮食出口，造成国际市场粮价飞涨。联合国粮农组织最新数据显示，截至2021年2月，全球食品价格指数连续9个月上涨，环比上升2.4%，同比上升26.5%。而作为家庭支出的重要组成，粮食价格的急剧上升导致家庭支出大幅增加，部分家庭由此而陷入贫困。
贫困人口脱贫内生动力普遍不强。首先，当前尚未脱贫地区历史上长期处于被殖民状态，产业结构单一，国民经济落后，社会发展停滞，民众普遍贫穷，导致贫困群体脱贫信心严重不足，求稳怕变，因循守旧，并因此而形成依赖外部援助的心理状态。其次，基础设施和公共服务建设滞后，缺乏稳定可持续的产业与就业，贫困人口短暂脱贫后可能再次返贫，难以培育贫困人口主动脱贫动力。最后，文化水平普遍较低，缺乏针对性职业技能培训，技能水平难以满足现代产业发展需要，自我发展能力、自身脱贫能力建设严重不足。以撒哈拉以南非洲地区为例，这一地区成年人识字率仅为60%，埃塞俄比亚等国家的成年人识字率仅为30%左右，基本不具备参与现代化就业的能力。
在人类文明发展的历史长河中，贫困始终是困扰人类社会发展的核心问题之一。当今世界仍有约7亿人生活在贫困线以下，根据世界银行2020年10月初发布的报告，到2021年，新冠肺炎疫情可能导致1.5亿人陷入极端贫困。未来，全球减贫之路道阻且长。
（作者为北京师范大学经济与资源管理研究院教授；北京师范大学经济与资源管理研究院研究生薛亚硕对此文亦有贡献）