如何发挥立法在乡村振兴中的保障作用

有效贯彻乡村振兴战略，必须强化法制化管理。十三届全国人大常委会按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，积极落实2018年中央一号文件提出的“强化乡村振兴法治保障。抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用”的要求，全面推进乡村振兴立法进程。乡村振兴立法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想，遵循坚持党管农村工作、坚持以人民为中心、坚持人与自然和谐共生、坚持改革创新等基本理念，根据“科学立法、民主立法、依法立法”原则，形成了《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》（以下简称《草案》）。乡村振兴立法目的明确、体例安排合理、内容全面系统，对开创党和国家事业新局面具有重大战略意义。

乡村振兴立法的战略意义：有利于推动国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国进程、巩固脱贫攻坚成果

自党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院先后出台一系列关于实施乡村振兴战略的意见、规划、条例等，此次乡村振兴立法将乡村振兴重大决策部署规范化、法制化，意义深远。

第一，有利于推动国家治理体系和治理能力现代化，缓解乡村发展不平衡不充分问题。完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，既是新时代全面深化改革的总目标，也是关系国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。随着中国特色社会主义进入新时代，国家发展处于新的历史方位，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而不平衡不充分的问题在乡村体现得最直接、最突出。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，深化“三农”领域的改革、推进乡村治理体系和治理能力现代化，是当前及今后一段时期全面深化改革的重中之重，而加强法治是其中关键的一环，任务与挑战更为艰巨。

乡村振兴作为党和国家的大战略，既是一场攻坚战，更是一场持久战。此次乡村振兴立法着眼全局，呼应“三农”发展的迫切诉求，针对实施乡村振兴战略面临的薄弱环节和突出问题，遵循立法的基本原则，充分运用法治思维和法治方式，规范和完备乡村法律体系、制度措施和体制机制，填补了国家治理体系和法律制度建设中的空白点和薄弱点。从《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（即2018年中央一号文件）到《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》再到《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》，法律制度更加成熟、更加定型。乡村振兴立法坚持问题导向，与时俱进、勇破难题，不断推进国家治理现代化进程。

第二，有利于推进全面依法治国进程，为实施乡村振兴战略提供法治保障。全面依法治国既是全面建成小康社会的重要内容，又能为全面建成小康社会提供法治保障。无论是全面深化改革还是全面从严治党，都必须在法治的轨道上进行，实施乡村振兴战略亦是如此。《草案》立足我国国情、农情，切实贯彻2018年中央一号文件提出的“抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作”，精准对标乡村振兴重大历史任务。事实上，无论是到2035年乡村振兴取得决定性进展，还是到2050年实现乡村全面振兴，都必须坚持立法先行，大力发挥立法的引领和推动作用，牢牢抓住提高立法质量这个关键。乡村振兴立法应恪守以民为本、立法为民的理念，及时回应人民群众的关切、期待，尊重农民主体地位和首创精神，切实保障农民的物质利益和民主权利。同时，应将公平、公正、公开原则贯穿全过程，积极发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，增强乡村振兴立法的及时性、系统性、针对性、有效性，提高《草案》的可执行性、可操作性。可以说，通过制定《草案》，可以把近年来一系列乡村政策措施纳入乡村振兴战略中，将行之有效的乡村振兴政策法定化，进而从法律制度上保障乡村振兴战略的实施。

《草案》中的许多规定都是在现行“三农”领域法律基础上进行的总结、归纳、提炼、补充和升华。按照“后法优于先法”的原则，《草案》以较低的立法成本完成了对现行“三农”领域法律的修改和调整。《草案》压实了乡村振兴的推进责任，克服了单纯以政策推进的弊端。不可否认，政策具有适时性、灵活性和实践性等特点，能够有效地应对农村改革面临的各种情况。但政策的软弱性也导致一些地方出现了“上有政策，下有对策”的情况。而《草案》明确了建立实施乡村振兴战略的目标责任制度和考核评价制度，以强有力的法律制度弥补政策的弊端，确保各项投入和措施落实到位。

《草案》是对农业基本法的全面升级。乡村振兴战略是一个内涵丰富的综合性战略。乡村振兴不仅包括产业振兴，还包括人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。我国现有的涉农法律体系虽然已经形成，但涵盖范围主要为农业。《中华人民共和国农业法》亦是以农业和农村经济为调整对象的法律，由于从2013年至今并未再度修订，导致其部分规定已滞后于我国农业和农村建设、改革及发展的实际，不能有效适应乡村振兴战略实施的需要。同时，《中华人民共和国农业法》对于推进农业农村现代化发展、促进乡村治理体系创新等领域的配套制度规定不足，难以为乡村振兴战略的贯彻实施提供有力支撑，而《草案》可以更好地填补现行农业基本法律制度的不足。

第三，有利于巩固脱贫攻坚成果，推动脱贫攻坚和乡村振兴战略有效衔接。2020年4月，习近平总书记在陕西考察时指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。接下来要做好乡村振兴这篇大文章，推动乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴。”脱贫攻坚和乡村振兴是党中央围绕“三农”问题作出的重大决策部署，而打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的出发点和落脚点均是缩小城乡发展差距、解决好发展不平衡不充分问题，进而实现共同富裕的奋斗目标，二者是辩证统一的关系。一方面，贫困地区脱贫摘帽是实施乡村振兴战略的前提与基础。只有贫困地区实现脱贫，才能如期全面建成小康社会，进而为实施乡村振兴战略打下坚实基础。另一方面，乡村振兴战略能够使脱贫攻坚成果更稳定、更持久。当前，我国部分贫困人口的脱贫效果仍然不稳固，致贫返贫风险不容忽视，相对贫困、发展不充分等问题仍然存在。因此，《草案》第五十六条提出：“各级人民政府应当采取措施巩固脱贫攻坚成果。国家建立解决相对贫困的长效机制。”通过立法，将脱贫攻坚过程中形成的相关的科学可靠的政策机制法定化，能够为缓解相对贫困问题、夯实已有脱贫成果提供强力保证。

面对巩固脱贫成果的压力与困难，实现脱贫攻坚与乡村振兴的衔接需要更大力度的制度支持。在顶层规制上，脱贫攻坚与乡村振兴本身就具有人民性、协调性、相容性、发展性，而《草案》将行之有效的乡村振兴政策法制化，确保立法与党章精神相一致、与战略部署相呼应、与制度机制相协同、与政策体系相街接，推动人才、资金、技术等资源要素加快向农业、农村、农民倾斜，能够长效激活乡村振兴的内生动力，推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。

乡村振兴立法目的：加快推进农业农村现代化，切实贯彻新发展理念，稳步推进乡村振兴法治化

第一，加快推进农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家。没有农业农村现代化、没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。从世界各国的现代化历史进程看，有的国家农业农村发展跟不上，农产品供给不足，无法有效吸纳农村劳动力，大量失业农民向城市贫民窟涌进，乡村经济发展疲软，工业化与城镇化发展遭遇瓶颈，甚至引发社会动荡，极易陷入“中等收入陷阱”。作为中国共产党领导的社会主义国家，我国一贯重视农业农村问题。新中国成立后，依靠农业农村支持，在百废待兴的背景下建立起相对完整的国民经济体系。改革开放以来，我国激活农村土地、劳动力等要素，积极推进工业化、城镇化，农业发展和农村建设取得显著成就。党的十八大以来，农业大幅转型升级、质量效益明显提高，农村面貌变化巨大，农业农村发展取得历史性成就，为实施乡村振兴战略和推进社会主义现代化建设奠定了坚实基础。

但是，我们要清醒地认识到，当前我国农业农村发展步伐仍跟不上快速推进的工业化、城镇化进程，仍存在突出的问题：农产品阶段性供求失衡，农业供给质量亟待提高；农村基础设施和民生发展不足，生态环境问题较突出；农民生存发展能力有限，新型职业队伍建设亟需加强；乡村治理水平亟待提升；等等。《草案》围绕农业农村现代化这个总目标加以推进，坚持农业农村优先发展原则，对如何促进农业全面升级、农村全面进步进行了详细规定：采取措施优化农业生产力布局，推进农业结构调整，实现农业提质增效和转型升级；积极建立现代农业产业、生产、经营体系，培育新型农业经营主体，实现农户生产和现代农业发展有机衔接；严格保护耕地，建立农用地分类管理制度，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略；加强农业科技创新，健全农业技术推广体系，鼓励农机生产研发和推广应用；完善农民、返乡入乡人员在乡村办企业的扶持政策，鼓励和扶持农村一二三产业融合发展；等等。按照实施乡村振兴战略的总体要求，分阶段地统筹推进，到2035年基本实现农业农村现代化，稳步实现全面建设社会主义现代化国家的目标。

第二，切实贯彻新发展理念，坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路。为了缓解工业化、城镇化进程中产生的财富、资源向城市集中的局面，众多国家都在探索适合本国的乡村振兴道路。尽管在实践路径上会呈现或多或少、或此或彼的相似点，但资本主义国家和社会主义国家存在本质区别。资本主义国家以维护和服务于整个资产阶级的利益为出发点和归宿，其乡村振兴注定无法摆脱资本逻辑的控制；作为社会主义国家，中国坚持人民至上的马克思主义政治立场，以实现最广大人民的利益为价值追求，因而其乡村振兴道路是服务于社会主义根本宗旨的。我国实现乡村振兴没有现成的经验可循，乡村振兴道路怎么走，只能靠自己去探索。《草案》是探寻中国特色社会主义乡村发展道路的伟大成果，具有划时代的意义。乡村振兴立法坚持以人民为中心，充分调动农民的积极性、主动性、创造性，体现了社会主义的本质特征，彰显了中国特色社会主义乡村振兴道路的价值导向。

站在新的历史方位、面临新的发展诉求，实施乡村振兴战略必须树立新发展理念。创新是引领乡村发展的第一动力，乡村振兴立法应坚持创新发展理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进农业供给侧结构性改革，解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力。协调是保持乡村持续健康发展的内在要求，我国城乡发展不平衡、乡村发展不充分问题突出，乡村振兴立法应坚持协调发展理念，全面推进乡村五大振兴，健全城乡融合发展的体制机制。绿色是乡村永续发展的必要条件，乡村振兴立法应牢固树立绿色发展理念，坚持人与自然和谐共生，深入践行生态文明思想，加强乡村生态保护，健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制。同时，乡村振兴立法应坚持开放发展理念，建立乡村发展共同体；应树立共享发展理念，坚持发展为了农民、依靠农民、发展成果由农民共享，不断增进农民的获得感、幸福感。新发展理念对乡村振兴具有战略性、引领性意义，将其贯穿于《草案》中，会使我们在中国特色社会主义乡村振兴道路上更有自信、更有底气。

第三，稳步推进乡村振兴法治化，提升乡村振兴政策措施落实效力。实施乡村振兴战略是一项综合性、全面性、长期性的系统工程，需要强有力的法律保障。《草案》立足于我国农业农村发展实际，将乡村振兴的目标任务、政策措施等法治化，如依法保障农民工工资支付，保障农产品有效供给和质量安全，保障农村集体经济组织的独立运营和发展壮大，保障农民从集体经营收入中获得收益分配的权利等，全面提升了乡村振兴制度框架的效力。《草案》既为乡村振兴设定了基本标准——“开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动”；也规定了责任和义务——“各级人民政府及其有关部门不履行或者不正确履行乡村振兴促进工作职责的，依照法律法规和国家有关规定追究责任，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”；更划清了底线——“违反有关农产品质量安全、环境保护、土地管理等法律法规的，由有关主管部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

有了良法更要善治。法治是乡村治理体系中的重要环节。如期实现百年奋斗目标，乡村的任务最艰巨，但潜力与后劲也最大。乡村治理法治化是全面推进依法治国的重要组成部分，没有乡村法治化就谈不上中国法治化。因此，在实施乡村振兴战略的进程中，能否坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，直接影响乡村振兴的推进实效。目前，乡村法治土壤不够成熟，治理机制法治化有待健全。针对这些法治发展短板，《草案》明确规定，“县级以上地方人民政府应当加强基层执法队伍建设，加强乡镇人民政府法律顾问和公职律师队伍建设，加强和规范村（居）法律顾问工作，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，依法完善农村纠纷调处机制，推进乡村综合治理和乡村法治建设”。同时要求，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建立充满活力、和谐有序的善治乡村”。坚持立良法与行善治并举，是乡村振兴立法的应有之义，也是助推各项举措高效落实的重要基础。

乡村振兴立法的重点内容：全面推进五大振兴、推动城乡融合发展、完善支撑保障系统

第一，全面推进五大振兴。乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，是“五位一体”总体布局的体现。《草案》第六条明确规定，促进乡村振兴应当按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。《草案》以五大振兴为抓手，着重从产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设等层面，将行之有效的方针政策和成功的实践经验法定化，并建立健全相关的政策措施制度，为乡村全面振兴保驾护航。

在产业发展上，着重从农业产业生产经营体系、粮食安全战略、农用地分类管理、农业科技创新、发展农村集体经济等方面作出具体规定；在人才支撑上，主要对农业农村人才队伍建设工作、高素质农民和农村实用人才的培养、人才培养合作交流机制等进行阐述；在文化传承上，主要对农村精神文明建设、乡村公共文化服务体系、农业文化遗产和非物质文化遗产、乡村特色文化产业等作出阐述；在生态保护上，着重从健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制、发展生态循环农业、乡村湿地和退化草原保护修复、农村人居环境共建共管机制等进行表述；在组织建设上，主要对现代乡村社会治理体制、农村基层党组织建设、村民自治机制、乡村综合治理和乡村法治建设、农村公共安全体系等作出规定。

第二，推动城乡融合发展。新时代提出的城乡融合发展，是继“统筹城乡发展”“城乡发展一体化”之后的又一理论创新与实践创新，也是马克思主义城乡关系理论中国化的成果。城乡融合发展是乡村走向现代化的一种必然，意味着城乡各资源要素的融合与一体化。现阶段我国城乡融合发展虽取得了显著成果，但城乡基本公共服务供给差异明显、城乡二元结构矛盾突出等问题仍待解决。党的十九大报告明确提出，要“建立健全城乡融合体制机制和政策体系”。《草案》专辟第七章“城乡融合”，从城乡关系、体制机制、战略规划、要素流动等角度出发，为城乡融合发展指明了方向，并明确了相应的职责与要求，如协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，健全城乡融合发展的体制机制；坚持因地制宜原则，优化本行政区域内乡村发展布局，分类推进村庄建设；加强公共基础设施建设，形成城乡联通的道路网络；健全基本公共服务体系和乡村便民服务体系；统筹完善城乡社会保障制度，健全城乡均等的公共就业创业服务制度；采取措施巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制；等等。

第三，完善支撑保障系统。依据法律规定和中央有关要求，《草案》对相关支撑保障政策措施作出了较为明确的规定。乡村振兴立法首先要解决钱从哪里来的问题，《草案》专门设定第八章“扶持措施”，分别就财政、补贴、土地、金融、资本、保险等作出规定，如健全财政投入保障制度、构建农业补贴政策体系、调整土地使用权出让收入使用范围、设立相关专项资金基金、完善政府性融资担保机制等。为了确保乡村振兴战略的实施成效真正获得群众认可、经得起实践和历史检验，《草案》设第九章“监督检查”，层层压实责任，如建立目标责任制度和考核评价制度、建立乡村振兴进展的指标和统计体系，每年向党中央、国务院报告乡村振兴战略实施情况等。

打赢脱贫攻坚战后，我国减贫将进入新阶段即减缓相对贫困阶段，相对贫困解决能否顺利，影响着乡村振兴的推进速度；相对贫困的解决程度和质量水平，决定着乡村振兴的程度和质量。因此，乡村振兴立法对开创党和国家事业新局面具有重大战略意义。

（作者： 张琦，系北京师范大学经济与资源管理研究院教授、博导）

【参考文献】

①《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，北京：人民出版社，2018年。

②《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年。

③曾晓昀：《促进乡村振兴：未来〈乡村振兴促进法〉之“集体”振兴》，《学术探索》，2019年第1期。

④张琦：《解读凝心聚力打赢脱贫攻坚战》，《中国纪检监察报》，2020年5月11日。

⑤郭俊华、卢京宇：《乡村振兴：一个文献述评》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第2期。

⑥许伟：《中国特色社会主义乡村振兴的特质和实践路径》，《中南民族大学学报（人文社会科学版）》，2020年第3期。

⑦徐宏潇：《城乡融合发展：理论依据、现实动因与实现条件》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2020年第5期。

⑧习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告