（2019年11月15日《改革》张琦 孔梅）
内容提要：到2020 年现行标准下农村贫困人口将全部实现脱贫，贫困县将全部摘帽，我国的绝对贫困问题将得到历史性解决，这充分彰显了我国的制度优势。但不容忽视的是，脱贫攻坚仍然存在一些薄弱环节，乡村振兴基础尚不牢固。打赢脱贫攻坚战后仍不能放松警惕，巩固拓展脱贫攻坚成果是“十四五”时期极为重要且紧迫的任务。在新国际形势和挑战下，需要设置一个巩固期以实现脱贫成果的常态化和持续化，将巩固拓展脱贫成果作为“十四五”时期的减贫新目标，牢牢把握巩固拓展脱贫成果的战略重点，为开启治理相对贫困奠定良好的基础，进一步推动乡村振兴和现代化建设。
关键词：脱贫攻坚；绝对贫困；相对贫困；减贫目标
中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2019）11-0117-09
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，坚持精准扶贫精准脱贫，以前所未有的力度推进脱贫攻坚。2018 年6 月《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》出台。我国不断完善顶层设计、强
化政策措施、加强统筹协调，推动脱贫攻坚工作更加有效开展。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，各地各部门扎实推进各项政策举措落实落地，脱贫攻坚取得重大决定性成就。2020 年末全国现行标准下的农村贫困人口将全部实现脱贫，832 个贫困县将全部摘帽， 绝对贫困将被消灭［1］。脱贫攻坚的伟大成就，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、社会和谐发挥了重要作用，为实施乡村振兴战略奠定了基础。但不容忽视的是，我国脱贫攻坚仍然存在一些困难和问题，包括贫困人口稳定实现“两不愁三保障”存在薄弱环节，产业发展基础薄弱，易地扶贫搬迁后续帮扶需要加强，贫困群众内生动力不足等。贫困地区各项事业发展总体还处于探索起步阶段，自身发展能力弱的情况没有根本改变，可持续脱贫的能力还不强。“十四五”时期，贫困依然是我们无法回避的社会问题，是实现社会主义本质要求必须解决的关键问题。因此，对2020 年后我国贫困问题的研究是一个重大课题，对“十四五”时期的减贫目标和战略重点的研究不仅具有重要性而且具有紧迫性，对于破解我国新时代主要矛盾、实现共同富裕具有极为重要的意义。
一、“十四五”时期我国的减贫目标：巩固拓展脱贫成果
2020 年后，尤其是“十四五”期间，我国的扶贫工作将走向何方呢？对比，《国家人口发展规划（2016—2030 年）》给出了答案，即在构建符合国情的贫困人口治理体系过程中，要“由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困变”。也就是说，2020 年消除绝对贫困后，我国将进入相对贫困阶段。“十四五”时期我国的首要任务是巩固拓展脱贫攻坚成果，这是开启治理相对贫困的前提和基础。
2020 年后，我国的减贫战略将由集中性减贫治理向常规性减贫治理转型，由解决绝对贫困向解决相对贫困转变［2］。但是，值得注意的是，消除绝对贫困的成就是在诸多政策支持和投入的基础上取得的，脱贫攻坚期内的成就尚不牢固如果缺乏持续的政策支持和投入，就可能存在返贫风险。因此，脱贫工作应该一以贯之，在脱贫攻坚结束后，应给予贫困地区和贫困人口一个政策稳定期和过渡期，以巩固脱贫成果。“十四五”时期，要巩固贫困人口“两不愁三保障”的保障水平，实现脱贫人口稳定脱贫不返贫，不产生新的贫困人口，补齐欠发达地区基础设施和公共服务的短板。巩固脱贫成果就是要实现脱贫的可持续，通过促进贫困地区的基础设施建设，强化可持续脱贫的基本支撑条件，杜绝贫困人口再跌入绝对贫困的“陷阱”
拓展脱贫成果是在保证现有成果的基础上，对脱贫攻坚的质量进行全方位的提升，好的方面优化提升，不足之处加以完善，从而促进农村地区各项事业的再落实、再提升和再完善。在巩固脱贫攻坚成果的前提下，应适当提高贫困的标准，扩大帮扶的范围，提升脱贫的质量，提高农村人口的自主发展能力，缩小收入差距和区域发展差距。在此基础上，开启治理相对贫困的新征程，探索建立治理相对贫困的长效机制和路径措施，为实施乡村振兴、破解相对贫困、实现共同富裕奠定坚实的基础。从减贫对象来说，拓展脱贫成果就是要使扶贫政策惠及更多的农村人口，尤其是在绝对贫困线附近的边缘人群。从减贫机制和经验来说，拓展脱贫成果就是要继续完善脱贫攻坚的体制机制，总结现有的扶贫优秀经验，让其在“十四五”时期的贫困治理中发挥更大的减贫效应。从具体举措来说，拓展脱贫成果就是要进一步完善和推进脱贫攻坚的政策手段，抓住产业、就业、易地搬迁、增强内生动力和绿色减贫等战略重点，不断提升和创新，为脱贫攻坚与乡村振兴的衔接以及新阶段相对贫困的治理提供重要支撑［3］。从国际减贫来说，拓展脱贫成果就是要将中国减贫经验推向世界，加强国际减贫交流与合作，帮助其他国家减少贫困，推动构建人类命运共同体。
- 巩固拓展脱贫成果的必然性和重要性：历史必然和高质量发展所需
巩固拓展脱贫成果是继消除绝对贫困后的新的历史阶段的重点工作，是实现我国社会主义本质要求的历史必然，是确保脱贫攻坚经得起历史检验的重要保障，也是实现脱贫攻坚与乡村振兴顺利衔接的要求。
巩固拓展脱贫成果是实现我国社会主义本质要求的历史必然消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求。作为世界上人口规模最大、地区发展差异显著的国家，我国在长期的反贫困历史征程中，艰难求解，取得了丰硕成果，农村贫困深度显著降低，居民最低生活保障制度不断完善［4］。尤其是党的十八大以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化，人民的生存权得到了最真实的维护和体现，这些充分体现了社会主义制度的优越性。2020 年，我国绝对贫困问题将得到彻底解决，但脱贫成果尚需稳固，脱贫质量尚需提高，这些问题是实现共同富裕之路上的重大阻碍。巩固拓展脱贫攻坚成果是2035 年基本实现现代化、2050 年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国以及最终实现共同富裕等奋斗目标的基础性保障和稳定过渡的前提性保障。因此，十四五”时期与贫困相关的问题依然是我们无法回避的社会问题，巩固拓展脱贫成果是实现社会主义本质要求不能忽视的首要任务。“十四五”时期，需要通过构建新型、可持续性的扶贫格局，巩固拓展来之不易的脱贫成果，提升脱贫质量，促进全体人民共享改革发展成果，朝着共同富裕的方向稳步前进。
（二）巩固拓展脱贫成果是习近平新时代中国特色社会主义思想在脱贫攻坚领域成功实践的新要求
我国将脱贫攻坚作为国家战略，层层签订责任书、立下军令状，形成五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面，从根本上保证了打赢脱贫攻坚战。但是，2020 年打赢脱贫攻坚战只是党和政府制定的阶段性目标。习近平总书记在河南考察时指出：“脱贫后生活还要不断芝麻开花节节高”，“追求更加幸福的美好生活是永恒的主题，是永远的进行时”。这一论述充分反映了社会主义的本质要求，同时指出了巩固拓展脱贫成果、提升脱贫质量的必要性。2019 年4 月，在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上，习近平总书记指出，要多管齐下提高脱贫质量，巩固脱贫成果。要把防止返贫摆在重要位置，适时组织对脱贫人口开展“回头看”，对返贫人口和新发生贫困人口及时予以帮扶。因此，2020 年不是结束，而是新的开始，巩固拓展脱贫成果，预防返贫和新的贫困的发生以及破解相对贫困将是党和政府的一项具有重要意义的长期工作，探究2020 年后如何巩固拓展脱贫成果是以习近平同志为核心的党中央的初心和使命的内在要求。新阶段的贫困工作任务依然艰巨，需要中国共产党带领全国人民不断巩固拓展脱贫成果，提升脱贫质量，治理相对贫困，缩小收入差距。
（三）巩固拓展脱贫成果是脱贫攻坚成果经得起历史检验的重要保障
从减贫的规律来看，脱贫是一个动态过程，低收入农户脱贫后，由于主客观原因可能又重新返贫，甚至落入“贫困陷阱”的恶性循环。动态贫困问题是人类社会中普遍存在的现象，其根本原因在于农村家庭的贫困脆弱性较高，抵御风险的能力较差［5-6］。脱贫攻坚期内的成就是在大量政策支持和投入的基础上取得的，脱贫人口的贫困脆弱性依然较高，自主脱贫意识和能力尚不够强，如果立即停止所有扶贫政策的支持和投入，脱贫人口就可能存在返贫风险。
此外，随着脱贫攻坚工作的深入推进，脱贫难度较小的贫困户已大体实现脱贫，而剩余的未脱贫的农户致贫原因更复杂、脱贫成本更高、难度更大，返贫形势也更加严峻。因此，2020 年后，在解决绝对贫困的基础上，为了确保不返贫和不出现新的贫困，让脱贫成果经得起历史的检验，贫困地区和贫困人口需要一个巩固拓展期，通过巩固拓展脱贫攻坚成果，切实提高农村人口的抗风险能力，降低其贫困脆弱性，实现增收、发展的常态化和长效化。
（四）巩固拓展脱贫成果是顺利实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接融合的关键和基础保障
脱贫成果能否得到良好的巩固关系到脱贫攻坚能否顺利实现与乡村振兴的衔接。习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时强调，“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务”，如期脱贫进入全面小康，是我们党对人民作出的庄严承诺，也是实现乡村振兴的前提。脱贫攻坚与乡村振兴在内容和范围上有很多重合点，在项目的实施上也具有一定的延续性［7］。巩固脱贫攻坚成果事关乡村振兴衔接的时机、衔接点和衔接内容，只有真正实现贫困人口的稳定可持续脱贫才能有效开展乡村振兴［8-10］。巩固拓展脱贫攻坚成果有助于做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接的前期研究，可以为贫困地区理清思路，制定属于当地切实可行的乡村振兴规划。脱贫成果的拓展巩固能够提升贫困地区的发展能力，为后期贫困地区振兴提供基础和动力，起到事半功倍的效果。可以肯定地说，脱贫成果巩固拓展的程度和水平，决定着乡村振兴推进速度和水平；巩固拓展脱贫成果的时效，决定着脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接和融合的时效；巩固拓展脱贫成果的成果的成效，决定着乡村振兴衔接层次和水平。脱贫攻坚成果越是巩固，与乡村振兴衔接的难度就越小，衔接时序推进就会越顺利，与乡村振兴的有效融合才会越充分。因此，“十四五”时期巩固脱贫成果是实现脱贫攻坚与乡村振兴相衔接必不可少的重要环节，有助于促进乡村振兴衔接的时机更加成熟。
三、巩固拓展脱贫成果面临的新机遇与新挑战
2020 年底“两不愁三保障”的绝对贫困问题将彻底解决，这将为巩固拓展脱贫成果和治理相对贫困提供良好的基础。但也应该看到，未来的经济社会发展环境较之以前发生了新变化，贫困治理面临着脱贫不稳定、不均衡以及经济下行和外部不确定性的考验等挑战。
（一）脱贫攻坚战成效为巩固拓展脱贫成果提供了良好基础和条件
1.2020 年我国将历史性地首次解决绝对贫困问题
新中国成立初期，我国是世界上贫困率最高的国家之一，我国人均国民收入为27 美元，不到亚洲人均收入水平的2/3，不足印度人均收入的1/2，人民生活处于极端贫困的状态［11］。我国始终把消除贫困、改善民生和实现共同富裕作为目标，坚持把发展作为解决贫困问题的根本途径，大力实施大规模扶贫开发，从解决温饱到全面实施精准扶贫、精准脱贫方略，经过不懈努力，我国取得了举世瞩目的脱贫成就。到2018 年末，我国农村贫困人口已减少至1660 万人，农村贫困发生率下降至1.7%，贫困村减少到2.6 万个，我国人均可支配收入达到28 228 元，比1978 年实际增长24.3 倍。照此速度，到2020 年现行标准下农村贫困人口必将全部实现脱贫，贫困县将全部摘帽，区域性整体贫困问题将得以解决。绝对贫困人口的全部消灭将为巩固拓展脱贫成效提供充分的前提条件
2.脱贫攻坚成效为贫困地区构建了良好的基础设施和公共服务条件
良好的基础设施和公共服务条件是贫困地区发展的前提。交通、用电、饮水、通信等物质生活条件的匮乏，既是重要的致贫因素，又是贫困的重要表征［12］。新中国成立以来，通过脱贫攻坚的大量投入，长期困扰农民群众的行路难、吃水难、用电难、通信难、上学难、就医难和住危房等问题得到了较好解决，贫困地区已经具备巩固拓展脱贫成果的良好条件。
第一，基础设施条件不断完善。在交通方面，基本上所有的行政村都通了公路，延伸到自然村落及村内主干道的道路大部分得到了硬化，客运班车的通达率显著提高。2018 年，贫困地区村内主干道路面经过硬化处理的自然村比重为82.6%，比2013 年提高了22.7 个百分点；通客运班车的自然村比重54.7%比2013 年提高15.9 个百分点。在电力和通信设施方面，截至2018 年末，贫困地区通电的自然村接近全覆盖；通电话、通有线电视信号、通宽带的自然村比重
分别达到99.2%、88.1%、81.9%，比2013 年分别提高5.9 个、17.4 个、40.4 个百分点。
第二，公共服务水平不断提升。公共服务水平的提升不仅有助于增强贫困地区和贫困人口的发展能力，而且能为巩固拓展脱贫成果营造良好的外部环境。经过脱贫攻坚，贫困地区的公共服务水平得到大幅提升，到2020 年贫困地区基本公共服务主要指标将实现接近全国平均水平的目标。
一是医疗卫生服务水平显著改善。促进农村医疗卫生事业的发展，提高包括贫困人口在内的农村人口的健康水平，是我国减贫的重要方面。2013—2018 年，是卫生与健康事业投入力度最大、发展速度最快、人民群众得实惠最多的时期。经过不懈努力，医疗卫生水平大幅提高，贫困地区农村医疗服务可及性显著提高。2018 年，贫困地区所在自然村有卫生站的农户比重占93.2%，比2013 年提高了8.8 个百分点，农民就近看病问题已基本解决。此外，通过发展医疗集团、远程医疗协作网等医联体的形式，贫困地区老百姓在家门口就能享受到较高水平的医疗服务，一定程度上实现了贫困地区人人享有基本医疗卫生服务。
二是教育文化水平显著提高。扶贫先扶智，精准扶贫坚持教育均衡发展，让贫困家庭的孩子都能接受教育，从根本上阻断了贫困代际传递。为此，国家深入实施教育扶贫重大工程项目，全面改善贫困地区农村义务教育薄弱学校基本办学条件，832 个贫困县已基本完成建设任务。实施农村义务教育学生营养改善计划，覆盖所有国家级贫困县，让3700 万名农村学生吃上免费营养餐，营养健康状况得到显著改善。实施乡村教师支持计划，“国培计划”累计培训乡村教师和校（园）长540 万余人次，实施农村教师特岗计划， 全国28 万名农村特岗教师活跃在22 个省（区）1000 多个县3 万多所农村学校（村小、教学点）。集中连片特困地区乡村教师生活补助实现全覆盖，有效缓解了贫困地区教师“下不来、留不住、教不好”的问题。通过加大贫困地区教育基础设施建设，落实“两免一补”“三免一助”“雨露计划”等政策，贫困地区的教育水平得到大幅提升。2018 年，87.1%的农户所在自然村上幼儿园更加便利， 比2013 年提高了15.7 个百分点；89.8%的农户所在自然村上小学更加便利，比2013 年提高了10.0 个百分点。
三是社会保障水平明显提升。完善的社会保障体系能够增强贫困群众应对脆弱性的能力。2018 年，我国贫困地区基本医疗保险实现全覆盖，所有贫困人口基本医疗保险享受财政补助。尤其是2015 年以来实行的健康扶贫系列行动计划，通过大幅度提高建档立卡扶贫对象医疗费报销比例和实行“三个一批”行动计划（大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批），极大地提高了贫困患者的治疗康复水平，降低了其家庭的医疗负担，在较大程度上抑制了因病致贫和因病返贫现象。此外，建档立卡贫困家庭和农村低保家庭贫困状况评估指标体系亦日益完善，核查机制日趋成熟，符合条件的群众获得了相应救助帮扶。农村低保、临时救助等社会救助制度和政策的落实，给予了贫困人口更多的保障和实惠。
3.脱贫攻坚为贫困地区提供了较强发展能力基础支撑
从贫困地区来看，产业扶贫提升了当地的产业发展能力，为可持续脱贫提供了根本路径。习近平总书记指出：“发展产业是实现脱贫的根本之策。”发展当地特色产业始终是各地脱贫攻坚的重中之重，有效增强了贫困地区发展产业实现脱贫致富的能力和水平。通过农村产业的优化升级，开展新型农业经营活动，贫困地区的农民合作社、家庭农场等各种新型农业生产经营主体迅速发展，贫困地区特色优势产业和电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫等新业态迅速发展，有效带动了贫困人口脱贫致富。截至2016 年底，22 个扶贫任务较重的省份已发展农业龙头企业8.8 万家，其中省级以上龙头企业1.2 万家；全国758 个贫困县发展农民合作社44.2 万家，带动1500 多万户农户。
从贫困人口来看，一方面，通过引导贫困人口参与到市场机制中，充分激发了贫困人口的积极性、主动性、创造性，贫困群众发展生产和务工经商的基本技能得以培育，内生发展活力和动力明显增强，脱贫的稳定性和可持续性也随之增强。另一方面，贫困地区教育的发展，提升了贫困人口的文化素质，提高了农村人力资本水平。2016年，贫困地区劳动力文盲、半文盲人数占比降到5.2%。
4.脱贫攻坚为贫困地区构建了良好的体制机制和乡村治理的雏形
我国取得举世瞩目的减贫成就，最根本的原因是发挥了党的领导的优势和社会主义制度优势，探索了中国特色的扶贫开发道路。脱贫攻坚建立了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫体制机制，强化了各级党委总揽全局、协调各方的作用，省市县乡村五级书记抓扶贫，为扶贫开发提供了坚强的政治保证，也是未来巩固和拓展脱贫成果的制度保障。与此同时，我国不断改革和创新国家治理体系，尤其是完善了乡村治理体系：一是将国家治理重心下移，通过干部驻村促使帮扶措施更加精准；二是初步形成了多层级、跨部门的贫困治理网络，对涉农资金进行统筹整合；三是实现了扶贫的多元主体参与，构建了大扶贫格局，包括事业单位、企业主体、社区组织、第三方机构和合作社的参与，多元主体的协同推进实现了减贫效应的最大化［13］。良好的乡村治理体系是乡村振兴的基础条件，为巩固拓展脱贫成果提供了重要保证。
（二）巩固拓展脱贫成果面临的新挑战
1.巩固拓展脱贫成果面临脱贫“不充分”的问题
我国的扶贫开发取得了决定性进展，贫困人口规模不断减小，贫困发生率快速降低，到2020年将全面实现“两不愁三保障”。但由于我国的贫困程度较深，因而难以在短时间的扶贫过程中实我国的扶贫开发取得了决定性进展，贫困人口规模不断减小，贫困发生率快速降低，到2020年将全面实现“两不愁三保障”。但由于我国的贫困程度较深，因而难以在短时间的扶贫过程中实现充分脱贫。2020 年打赢脱贫攻坚战后，依然不可避免地存在一些短板。在“三保障”方面，贫困地区特别是一些深度贫困地区、边远地区，其公共卫生、医疗服务和教育水平较低，局部地区依旧存在脱贫后返贫的隐患，这无疑会削弱脱贫的稳定性。在基础设施和公共服务方面，尚未实现全面均等化，尤其是一些深度贫困地区基础设施和公共服务水平还较为落后，难以满足农村人口日益增长的发展需要，成为制约农村经济社会协调发展的重大障碍。在农村经济社会发展方面，农业产业结构比较单一，产业融合带动能力不足，难以提高综合效益，且市场体系建设滞后，致使市场对资源的配置作用没有得到充分发挥，资源利用不合理问题突出，影响了农村经济整体质量的提高。农村普遍缺乏具有带动作用的农村现代实用人才，以致对发展农村经济的辐射带动作用不明显。产业基础的薄弱以及实用人才的缺乏，难以充分激活农村发展的潜力，容易引致脱贫成效的不可持续性。
2.巩固拓展脱贫成果面临脱贫成效“不平衡”问题
受资源环境、地理条件等因素的影响，我国农村区域经济发展不平衡问题长期存在，而这种农村区域经济发展的不平衡阻碍着农村经济发展整体水平的提升，势必对扶贫成效造成一定的冲击。就GDP 总量而言，贫困地区与发达地区差距不断扩大。2010—2018 年，22 个脱贫任务重的省（区、市）与其他9 省市GDP 差距不断增大，二者差距由2010 年的15 836 亿元上升为2018年的31 299 亿元。从人均GDP 来看，2010—2018 年，22 个脱贫任务重的省（区、市）与其他9省市人均GDP 差距不断增大，二者差距由2010年的30 615 元上升为2018 年的52 342 元。与此同时，在农村人口中出现了扶贫政策“福利悬崖”效应［14］。随着大量优惠政策向贫困户的倾斜，贫困户享受的政策红利越来越多，造成贫困户与非贫困户之间的心理不平衡。这种不平衡若不能及时、得当处理，就可能使扶贫成效大打折扣，因而必须在巩固拓展脱贫成果阶段尽量消除矛盾。巩固拓展脱贫成果时期，必须保持对欠发达地区的政策支持和投入力度，并将“边缘人口”纳入新的帮扶对象范围，帮助这些地区和人口逐步
建立起稳定发展的长效机制，逐步缩小地区和人群间的发展差距。
3.巩固拓展脱贫成果受我国经济下行压力和外部环境不确定性影响
作为国家重要的减贫行动，“十四五”时期巩固拓展脱贫成果势必会受到经济形势和外部环境不确定性的影响。一方面，我国经济下行压力较大，财政资金投入紧张。近年来，我国经济增速总体持续下降。2019 年4 月19 日，中共中央政治局会议指出，在充分肯定成绩的同时，要看到“经济运行仍然存在不少困难和问题”，“外部环境总体趋紧，国内经济存在下行的压力”。另一方面，外部环境的不确定性增大，贫困地区的产业就业等方面约束性增强。就国际形势来看，我们面临的是“百年未有之大变局”，这是以习近平同志为核心的党中央从战略高度对世界形势作出的重大判定。美国的遏制和打压成为我国重大的外部风险，受中美经贸关系的影响，叠加世界经济走弱等因素，未来我国的贸易可能会有更多的不确定性隐忧，投资、生产、消费将会受到一定的冲击。在我国经济运行压力较大和不确定因素增多的情况下，贫困地区的产业和就业必将面临较大的挑战。这些因素将影响整个国民经济和贫困地区的经济发展以及农村人口增收的能力，而这种外部环境的长期性和复杂性也决定了巩固拓展脱贫成果的长期性和持续性。
四、巩固拓展脱贫成果的关键内容与战略重点
巩固拓展脱贫成果、形成可持续的脱贫效应，必须抓住巩固拓展的关键点，把握巩固拓展的指导思想和原则，明确巩固拓展的目标任务，确定巩固拓展的对象范围，理清巩固拓展的重点
内容。
（一）确立巩固拓展脱贫成果的指导思想和原则
巩固拓展脱贫成果应坚持以习近平新时代122AGRICULTURAL ECONOMY 农业经济中国特色社会主义思想为指导，继续加强党对扶贫工作的领导，坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略，创新市场化、法治化的扶贫机制，与经济社会发展各领域工作相衔接，与实施乡村振兴战略相衔接，与新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化相统筹，实现从稳固拓展脱贫成果到向新阶段迈进的顺利过渡。巩固拓展脱贫成果的基本原则主要包括：
一是坚持巩固拓展脱贫成果与精准防贫的有机结合。“十四五”时期扶贫工作要继承精准扶贫的思想，对贫困人口的识别要相应地引入更多维度，在现有维度基础上，将生活质量、平等机会等多种要素纳入考量范围，提高识别的精
度。在此基础上，构建防贫机制，实施精准措施，巩固脱贫成效。
二是坚持巩固拓展脱贫成果与落实主体责任有机结合。充分发挥政治优势和制度优势，继续强化党和政府在巩固拓展脱贫成果中的主体责任，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，坚持问题导向和目标导向，提高效率，利用有限资源发挥更大效用。
三是坚持巩固拓展脱贫成果与改善发展环境有机结合。将改善乡村公共基础设施摆在优先位置，加快推进乡村交通、水利、电力、通信、物流等基础设施和学校、卫生室、文化站等公共服务设施的配套建设以及乡村环境整治作，实现脱贫地区公共服务设施从“有”到“好”的转变。
四是坚持巩固拓展脱贫成果与改善民生有机结合。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等基本公共服务全覆盖。特别是针对建档立卡贫困户、边缘贫困户，要完善社会保险、社会救助、社会福利等社会保障体系，更好地发挥社会救助兜底功能。
五是坚持巩固拓展脱贫成果与激发群众内生动力有机结合。巩固拓展脱贫成果的重要原则是坚持激发群众内生动力和活力，要坚持群众主体地位，充分调动贫困地区广大干部群众的积极性、主动性、创造性，发扬自强自立精神，
依靠其自身努力改变贫困落后面貌。
六是坚持巩固拓展脱贫成果与生态保护有机结合。坚持绿色减贫理念，正确处理经济发展与环境保护的关系。要立足地方实际，培育良好的生态环境，营造良好的发展环境，将绿水青山转化为金山银山。
（二）制定好巩固拓展脱贫成果的目标任务
巩固拓展脱贫成果，首先要巩固脱贫攻坚已经取得的成果，在巩固的基础上拓展脱贫成效，从而实现可持续性的脱贫，为乡村振兴和治理相对贫困打牢基础。在这一总目标的指导下，详细制订巩固拓展的具体目标任务。具体来说，在巩固脱贫期内，一要进一步弥补“两不愁三保障”的短板，到2025 年，“两不愁三保障”水平大幅提升，大面积消除各类致贫因素；二要强化兜底保障体系，构建精准防贫体系，筑牢持续脱贫防线，从源头上筑起发生绝对贫困的“截流闸”和“拦水坝”；三要促进基础设施和公共服务的全面提升，补齐欠发达地区的短板，争取实现均等化；四要提升贫困地区和贫困人口的发展能力，通过提高产业持续性和就业稳定性，拓展农村人口的致富渠道， 争取农民人均可支配收入比2020 年翻一翻，增长幅度高于全国平均水平；五要构建和培育脱贫内生动力机制，提升农村人口和贫困地区的发展动力和活力； 六要创新绿色减贫举措，实现生态保护和脱贫致富双赢；七要进一步加强国际减贫交流与合作，帮助全球更多贫困人口和贫困地区走出贫困，推进构建人类命运共同体开辟新局面。
（三）确定好巩固拓展脱贫成果的对象及范围
巩固拓展脱贫成果要坚持“精准”，明确巩固拓展的对象及范围。就地区来看，应以人均可支配收入、人均GDP 等指标为主要参考，将革命老区、民族地区、边境地区等脱贫人口较多、贫困程度较深的欠发达地区作为巩固拓展脱贫成果的重点区域；就村来看，应将基础设施薄弱、集体经济和产业发展落后的村作为重点进行巩固提升；就人群来看，应将脱贫人口和低收入边缘人口作为重点巩固对象，实施动态管理，分类采取帮扶措施。在明确巩固拓展对象的基础上，因地因人制宜，根据不同对象的不同自然禀赋、贫困特征、发展基础等，确定具体的扶贫政策、帮扶措施和支持手段， 从而提升巩固拓展脱贫成果的针对性和有效性。
（四）理清巩固拓展脱贫成果的重点内容
2020 年我国贫困问题不再是单纯的经济现象，而是集经济、社会、自然等因素于一体的复合现象［15］。因此，需要从经济发展、社会发展、自然生态等多个维度，审视2020 之后的贫困问题，明确好巩固拓展的具体领域和内容，提前规划好要巩固拓展哪些成果，抓住巩固拓展脱贫成果的战略重点。
1.全面做好脱贫攻坚成果的巩固落实
相对贫困阶段首先要做好脱贫攻坚的巩固工作，保证脱贫人口不返贫，使脱贫攻坚经得起历史检验。一是完善兜底保障政策，坚持定期摸底清查。在最低生活保障兜底方面，在低保对象认定中将建档立卡贫困人口作为重点，及时将符
合条件的纳入农村低保，同时完善临时救助制度，确保特困人员得到救助供养，确保农村人口吃穿不愁、饮水和住房安全有保障。二是提升医疗和教育保障水平，促进基本养老保险和基本医疗保险、大病保险实现贫困人口全覆盖，村村有村医，做好控辍保学和乡镇寄宿制学校改善工作，大幅改善农村教育条件，确保贫困人口上得起学、看得起病。三是加大对脱贫地区、欠发达地区，特别是西部地区和深度贫困地区的基础设施建设、公共服务供给的支持力度，重点加强对区域发展有重大促进作用的交通、水利、能源、物流、冷链等基础设施建设， 提高对现有基础设施的管护力度，建立完善的管护机制。在巩固拓展期内，促进贫困地区基础设施和基本公共服务的普惠共享、均等可及。
2.全力做好脱贫攻坚成效拓展和质量提升
拓展脱贫成果应该与治理相对贫困相适应，与乡村振兴相衔接，重点包括以下方面：
一是适当提高贫困的标准，科学划定新的帮扶范围。巩固拓展期的减贫对象应该参考相对贫困的标准，重点考虑绝对贫困时期的边缘贫困人口，扩大享受扶贫政策的人群范围，制定动态化的减贫机制，完善建档立卡信息系统，提高帮扶的精准性、灵活性和科学性。在精准帮扶的基础上，提高脆弱群体的收入水平和发展能力，进一步缩小收入差距。
二是完善脱贫攻坚中形成的中国特色减贫机制和政策举措，使其在新的阶段产生更大的减贫效应。在巩固拓展期间，需以习近平总书记关于扶贫开发的重要论述为重要遵循，立足新时期的新特点，在继承脱贫攻坚经验的基础上，完善巩固拓展的体制机制和政策措施，提升巩固拓展的成效。
三是坚持产业和就业扶贫再推进，实现更高质量的产业发展和更充分的就业。在产业方面，立足农村地区的资源禀赋，发展特色优质高效乡村产业，促进乡村旅游、电商等产业的发展，增强产业的益贫能力。在就业方面，提升职业培训的实用性和精准性，提高就业服务水平，进一步完善就业保障机制。
四是坚持易地扶贫搬迁后续扶持再完善，推动易地扶贫搬迁后续帮扶工作与新型城镇化有机衔接。加强搬迁社区治理，优化管理服务，引导搬迁人口参与当地社区管理和服务，不断提升搬迁群众的融入度。
五是坚持内生动力再提升，提高贫困人口和贫困村的发展能力。一方面，要建立有效的精神扶贫机制，鼓励脱贫群众通过发展产业、稳定就业实现稳定增收，切实提升贫困群众的自我发展能力。另一方面，要通过深化农村集体产权制度改革等方式，不断壮大农村集体经济，提升村集体的发展能力。
六是坚持绿色减贫再落实，实现人与自然共荣共生。继续健全生态保护补偿机制，大力发展绿色产业，完善社会发展、经济发展和生态环境改善的全方位综合监测体系以及考核评价标准，定量客观地综合监测和评估各个地区的生态贫困状况。
七是坚持国际减贫合作再加强，提升国际影响力和话语权。借助“南南合作”等国际平台和共建“一带一路”，总结、宣传、分享中国减贫经验，促进国际减贫交流与合作迈上新的台阶，提升国际社会对中国脱贫成就与经验的认同度，推动人类命运共同体的构建。
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