2020年后我国金融扶贫的思考和建议

 

(2020年2月28日《农村金融研究》张琦 樊响 孔梅)

 

 

 

【摘要】2020年是一个最具历史性意义的关键时点，不仅是实现全面建成小康社会目标之年，是打赢脱贫攻坚战实现农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的历史性时刻，但是，这是否就预示着2020年后就没有贫困了呢？显然不是的，党的十九届四中全会对此明确提出“打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫成果，建立解决相对贫困的长效机制”的新使命和新任务，因此，作为打赢脱贫攻坚战的重要力量的金融扶贫，同样也将面临着新的目标任务和重点转换，也同样需要在新的历史条件下，实现新的创新发展，这不仅是未来扶贫减贫面临的问题，也同样是金融工作面临的重要任务，对此，需要提早谋划，这样才能适应并出色的完成新形势下的新使命。对此，笔者将从未来我国减贫新战略、金融扶贫成效评估，未来金融扶贫的思考和建议几个方面进行一些探讨，以期对我国金融扶贫有所参考。

【关键词】减贫战略；金融扶贫；相对贫困；长效机制

 

一、2020年后我国减贫战略面临的新变化

到2020年，我国现行标准下农村贫困人口将会如期全部脱贫，贫困县也将会全部摘帽，区域性整体贫困问题基本得到解决。但贫困问题仍将继续存在.但转向更高阶段的相对贫困时期。面对新阶段的宏观经济态势和贫困人口分布趋势，2020年后的减贫标准和减贫战略重点思路和政策将会进行新调整，扶贫减贫的治理体系出现新转变。

（一）减贫战略方向和重点将面临三大转变

2020后的减贫战略方向和重点的变化主要体现在以下三个方面：一是由集中性减贫治理转向常规性减贫治理的方向转变。我国大规模扶贫始于1986年，在过去30年中主要依靠政府主导和推动，大规模、有组织、有计划地将扶贫开发作为党委政府的一项重要任务，特别是“十三五”时期，将扶贫开发纳入全党全社会的重点工作，列入到三打攻坚战的首要目标任务，采取了一系列过去没有的精准扶贫政策举措，体现了中国特色社会主义的制度优势和政治优势，是其它国家所无法具备的。但2020年后，随着现行标准下贫困人口全部脱贫，建设一个稳定高效的新型扶贫机制，由集中性转向常规性减贫成为我国扶贫事业的重要战略转移路径。与过去主要通过行政举措推动不同，稳定、内嵌式、常规性的扶贫机制与社会保障、民生建设、现代农业建设和经济发展一样，将减贫事业渗透到国家常规性的工作之中。二是由主要解决绝对贫困向主要解决相对贫困转变。减贫战略的本质转变是由解决绝对贫困到向解决相对贫困转变。经过“十三五”脱贫攻坚之后，我国绝对贫困问题将得以解决。2020年后，我国减贫战略的重点转向相对贫困，这也是包括发达国家在内的其他各国共同面临的贫困问题。相对贫困和绝对贫困有一个重要的区别，就是相对贫困对应于低收入人口。2020年后相对贫困标准的确定主要有四种方式。第一，按照收入的绝对水平予以确定，与现行贫困线的全国性统一标准不同，相对贫困标准依据地区发展水平设定高于现今全国贫困标准的收入水平；第二，按照一部分人的收入占平均收入的百分比确定，比如，把收入水平占人均收入的百分比低于10%或20%\30%等以下的群体作为相对贫困人口，当然具体比例的确定需要进一步的研究和论证；第三，参照国际标准进行确定，联合国、世界银行和其他发达国家均有相应的贫困指导线或救助标准，在综合国情实际和对比分析的基础上确定相对贫困线；第四，利用多维贫困识别和测度作为相对贫困和制定多维减贫政策的标准。诚然，相对贫困永远存在，其标准随社会经济发展将适时调整，减贫事业亦将永远持续。三是由重点解决国内贫困向国内减贫与国际减贫合作相结合方向转变。减贫发展国际化是建构中国新型扶贫治理体系的重要组成部分。经济全球化深入发展，把世界各国利益和命运更加紧密地联系在了一起。2020年后，我国提前完成2030年可持续发展议程的减贫目标任务，但应该看到，中国在新时期的历史任务已不像以前那样单纯，作为一个大国，国际义务和大国责任在2020年后的国际社会与经济发展中更加凸显。扶贫脱贫亦如是，如果说以前我国只要解决好本国减贫任务就已经完成任务的话，那么,2020后的国际减贫合作与国内减贫融合推进也是我国新时期减贫的重大责任，因此，未来我国减贫所担当的责任将会更加艰巨。中国倡导的“一带一路”，同样也将助推国际减贫事业共享发展。以亚洲基础设施投资银行为载体，加强中国及其他亚洲国家和地区合作、互联互通等都是中国履行大国责任、开展国际减贫与发展合作的开始。

（二）2020年后我国减贫阶段性的时序推进轨迹

新时期我国减贫战略和减贫治理体系的转变和形成并非在短时期内就能完成，是一个长期缓慢的过程。综观世界各国减贫历程和中国减贫实践及未来中国社会经济发展趋势，我们认为这个过程的可能轨迹是：第一阶段（2020---2025年），扶贫脱贫巩固阶段，其重点任务是：第一、巩固已有的减贫成效，夯实减贫成果，继续保持原有各项减贫政策的延续；第二、阻断返贫路径，重点是对返贫较多的区域和人群加大实施减贫扶持带动政策；第三、城乡公共服务均等化政策快速推进和实现；第四、逐步推进和加大实施国家在消除和减少群体差距上的政策力度，以缩小群体差距为重点。第二阶段（2025---2035），扶贫新战略确定并快速推进阶段。其战略重点是相对贫困标准确定，国家集中减贫体制的确立；现有体制向城乡一体化融合体制转化试点；救济与扶贫融合体制试运行；社会扶贫机制构建与快速推进，以“一带一路”为主线的国际扶贫合作快速推进和发展。第三阶段（2035—2050），国家减贫战略稳步推进，建设幸福中国。此阶段减贫战略重点是：相对贫困的标准在不断提升，国家减贫政策制度化（救济与减贫全面融合、城乡减贫融合、社会福利与公共服务均等化快速推进，全社会扶贫制度化逐步规范、成熟化），扶贫合作交流全球化快速推进。减贫目标：收入和生活迈向富裕，营养质量和健康水平快速提升，社会扶贫现代化，彰显减贫的大国责任；健康、绿色、生态和低碳的社会经济共享发展格局全面形成；全面小康和全民富裕——幸福中国基本实现，

（三）2020后我国减贫面临的重点任务和路径

第一、积极探索构建解决相对贫困长效机制的新路径。2020年后，消除绝对贫困而进入到相对贫困新阶段，创新并建立一套缓解相对贫困的长效机制是国家面临的新任务和新使命。为此需要在以下几个方面进行探索：其一、明确新时代减贫体制机制新转变基本定位。其二、构建和完善新时代减贫的财政和金融机制新路径。其三、构建社会保障扶贫的长效机制。

第二、积极探索多维贫困和相对贫困新标准新方法新思路。跨越绝对贫困门槛后，相对贫困的特征表现更加复杂多维扶贫时代，在现有维度基础上，将生活质量、平等机会等多种要素纳入考量范围，提高识别的精度。构建以“相对贫困”为核心的全系统、多层次、多领域、多方位的扶贫体制机制。

第三、积极探索城乡统筹减贫体制与机制改革的新路径。伴随全面小康社会的建成，2020年后三农领域下的扶贫将不断转化为城乡一体化语境下的扶贫。如何从城乡统筹视角缩减贫富差距、化解相对贫困困境、审视可行能力发展问题变得极为重要。一是区别人口类型，在完善城乡一体化保障体系方面可以尝试进行大胆的探索和试点。二是在推进新时代消除城乡户籍二元制度改革方面进行试点探索，健全新时代城乡管理新型体制和政策体系。

第四、积极探索和培育内生动力和乡村文明方面的新路径和新方法。全面小康社会的建成，要求精准扶贫的新战略向更高层次、更高质量推进，特别是多维贫困、文化贫困、能力贫困、人力资本贫困等引发贫困循环陷阱的致贫原因。一是激发内生动力，打造反贫困长效机制。二是营造积极向上社会氛围，重塑勤劳致富美德之风。扶志扶智的激励机制更应该成为缩小人与人差距的重要手段，调动人们主动发展积极性，以精神文化之“食”来补乡村振兴之“空”。

第五、积极探索2020年后绿色减贫新理念和新制度框架。绿色减贫融合生态资源开发利用与环境保护伦理意蕴，是破解生态贫困难题的根本手段，2020年后的减贫战略更应把绿色发展理念贯穿全过程，摆脱单方面追求经济层面减贫的短期目标，促进人与自然和谐发展。二是守住绿色底线，不断探索扶贫产业与绿色发展要求相契合的新型减贫模式。三是强化绿色生态经济理念，构建绿色减贫体制机制。

第六、更加注重探索新时代教育减贫制度体系变革的新路径新方法。现阶段的教育减贫主要是保证贫困人口的基础教育，保证贫困家庭的儿童不辍学，但尚未实现教育的高质量化和公平性。2020年后，提升贫困儿童的教育水平应当作为教育减贫的重点。一是树立长远利益观念，正视教育减贫重要性。加大对教育减贫投资力度，提高教育质量。二是借鉴国内外经验，创新教育减贫机制。将教育与能力贫困、文化贫困和人力资本贫困理论紧密联结，完善教育扶贫体系。三是精准发力贫困人群，建立全领域教育体系。

第七、积极探索构建持续增收减贫的长效机制新方法新路径。2020年后，持续增收的长效机制仍然是相对贫困长效机制的重要内容，一方面，要做好产业培育与产业升级的衔接，发挥好贫困地区在资源环境、品种特色等方面的优势，以市场为导向开展生产经营，长短结合培育壮大乡村产业。要进一步加快全产业链、全价值链建设，发挥农业多功能性，促进乡村经济再生，将乡村产业打造成为持续增收的“长效之源”。另一方面，要全力推进就业扶持，精准施策做好就业服务，提升农民群众等群体就业意愿，提高劳动报酬在初次分配中的比重。

 

二、对我国金融扶贫成效简要评价

金融扶贫，就是在政府主导下，以扶贫机制创新为保障，秉持扶贫济民初心，瞄准脱贫攻坚目标，将金融资源向贫困地区引流，为那些尚未得到或充分得到金融服务的贫困群体提供必要的金融服务。金融扶贫的核心理念，就是聚焦向贫困地区或贫困群体提供专门金融服务，以实现减贫脱贫的国家战略目标。

（一）我国金融扶贫发展历程经历了逐渐深化、不断优化和变革创新

改革开放以来，我国扶贫模式由救济式扶贫转变为开发式扶贫，并从2012年起开始实施精准扶贫，扶贫方式也从临时性救济转变为贫困人口自我发展能力的提升。这一时期，中国金融扶贫模式也随着扶贫实践的改变和扶贫理论的发展而不断完善和发展，从发展历程上看，中国金融扶贫主要包括三个发展阶段。

第一阶段：1978-1997年扶贫贴息贷款为主的金融扶贫模式。该阶段的金融扶贫主要通过农业银行为贫困地区和贫困人口生产活动提供的贴息贷款来开展贫困帮扶工作，其特点是开始重视发展生产活动的减贫效应，扶贫资金没有局限于保障贫困人口最低生活标准，而是专注促进贫困地区种植业、养殖业和配套加工业的发展。该阶段的金融扶贫模式存在着明显缺陷：一是全局化扶贫开发不足，扶贫资金仅在微观层面发放给企业和贫困户，缺乏对贫困地区扶贫开发的统筹性和协同性；二是扶贫主体和参与形式单一，扶贫贴息贷款全部由农业银行发放和管理，其他机构参与扶贫程度不足。

第二阶段：1997-2012年扶贫贴息贷款与扶贫小额信贷并重的金融扶贫模式。该阶段的金融扶贫模式主要是扶贫贴息贷款和小额信贷共同发展，呈现出三个特点：一是微观与宏观并重，重视发展企业和产业对减贫的溢出效应；二是扶贫资金规模不断扩大，期限不断拉长；三是金融扶贫主体更加多样，商业银行、政策性银行、合作银行、小额信贷组织分工协作，共同发力支持扶贫。所存在的问题包括：一是扶贫识别机制不精准，扶贫资金和扶贫项目针对性不强；二是金融扶贫产品依然单一，以银行信贷服务为主要产品。

第三阶段：2012-2020年精准扶贫实施后的金融扶贫阶段。该时期国家实施精准扶贫战略，同时互联网金融、金融科技快速发展，新理念、新方法、新技术逐渐应用于扶贫领域，金融扶贫呈现三个特点：一是帮扶主体更加全面，银行、证券、保险等金融监管机构从不同行业角度出台金融扶贫指导意见，各类金融机构也积极参与扶贫，使金融扶贫成为制度化、系统化、协同化的政治任务，贫困地区金融服务供给大幅改善；二是数字技术深度融合，扶贫“靶向”更加明确，金融机构通过人工智能等技术，能够精准地对农户“画像”，可以对各种扶贫需求进行精准识别，灵活高效地配置扶贫资金资源，使扶贫资金供给精准到位，金融服务效率明显提升；三是金融服务产品丰富多样，扶贫产品从单一的扶贫贷款转变为多种金融方式共同支撑的格局，服务的便捷性、个性化程度也不断提升。在2020年即将由绝对贫困阶段转向相对贫困阶段的背景下，当前金融扶贫模式所存在的问题包括：一是金融机构内生驱动力不强。当前，很多金融机构在政府政策和财政补贴驱使下，做的扶贫工作很多是“要我扶贫”，但就如何形成“我要扶贫”内生驱动力还需进一步探索；二是金融服务质量不高。当前扶贫模式在解决金融服务“有没有”问题上成效明显，但在金融服务“好不好”的问题上还要继续探索，在服务价格、风险防控、生产经营融合方面仍然质量不高；三是“数字鸿沟”填补不够。很多贫困地区地处偏远农村，很多人并不拥有任何数字设备，在数字金融背景下，他们可能被整体忽略；四是贫困户金融素质培养不足。贫困地区金融消费者的知识和素养难以适应快速发展的金融业态，存在“等资金”“等服务”“等指导”的问题，不会主动发现和探索金融服务价值。

（二）我国金融扶贫的成效相当明显

我国贫困人口从2012年末的9899万人减少到2018年底的1660万人，累计减少贫困人口8239万人，贫困发生率从10.2%下降到1.7%。这些成就背后离不开金融扶贫的大力支持和全面助力和推动。

第一，我国金融扶贫成效体现在多维度全面提升。其一，政策体系日益健全，打造良好政策环境。十八大以来，党中央、国务院持续深化金融扶贫工作，不断丰富和完善金融系统的扶贫政策体系。随着十九大报告提出要更好发挥金融部门在扶贫工作中的作用，国家层面陆续出台众多金融服务精准扶贫的相关政策，加强金融扶贫制度保障。其二，金融服务覆盖扩大，基础服务水平提高。银行业网点乡镇覆盖率达96.3%，金融服务“最后一公里”已基本打通。以农业银行为例，该行在国家扶贫重点县实现了营业网点全覆盖，电子机具行政村覆盖率超过80%，其构建的“物理网点+自助银行+惠农金融服务点+互联网金融平台+流动金融服务”的“五位一体”新型渠道服务体系，贫困地区群众“足不出村”即可获得金融服务。其三，建设多层次金融市场，形成综合服务机制。在人民银行、银保监会、证监会的组织协调下，我国不断加强农村尤其是贫困地区金融市场建设，金融各行业加快推进扶贫事业，建成了信贷市场、证券市场、保险市场综合服务的市场格局。

第二、金融扶贫法律政策环境支撑和保障作用是关键。主要表现在：其一，顶层设计发挥了战略统领作用。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，明确2020年前后金融扶贫工作的总体部署。2018年6月，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，将金融扶贫定位为精准脱贫攻坚的支撑保障体系的重要组成部分，明确2018-2020年金融扶贫目标任务和具体措施。同年9月，印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，对金融助力脱贫攻坚和乡村振兴进行了详细规划。2019年中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展 做好“三农”工作的若干意见》，根据新形势、新变化提出新要求，引导金融资源进一步向深度贫困地区倾斜。其二，普惠金融在持续激发经济活力方面效果明显。为贯彻落实《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》（国发〔2015〕74号）要求，加快建立普惠金融服务和保障体系，2019年9月，财政部修订发布《普惠金融发展专项资金管理办法》，要求发挥财政资金的引导撬动作用，提高普惠金融服务水平，着力弥补市场失灵，保障农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等我国普惠金融重点服务对象的基础金融服务可获得性和适用性。同年11月，国家税务总局、银保监会印发《关于深化和规范“银税互动”工作的通知》，旨在通过纳税信用信息建设，破解民企和小微企业融资难题，充分发挥普惠效能。其三，强化对“三农”支持，以促进贫困地区发展达到带贫促贫和脱贫效果和目标。健全农村金融服务体系，推动农商行、农信社、合作银行等农村金融机构回归本源，为本地“三农”服务，提升债券、股票等资本市场服务“三农”水平。加强财税支持力度，推行农村金融机构定向费用补贴政策，开展农业保险保费补贴政策，实施110项脱贫攻坚相关税收优惠政策。创新货币和信贷政策，落地差异化存款准备金政策，发展支农再贷款和再贴现政策。完善金融监管政策，调整农村金融市场准入机制，适度放开准入条件，提高涉农贷款容忍度，建立涉农、扶贫金融服务尽职免责制度。

第三、我国金融扶贫市场发展格局呈现多元化且相互融合。主要表现在：其一，贫困地区农村信贷市场持续壮大。一是增加信贷投放，截至2019年3月末，全国银行业金融机构发放扶贫小额信贷余额2421.24亿元，余额覆盖建档立卡贫困户628.74万户，为脱贫攻坚提供有效资金保障。二是创新信贷服务，简化办理手续，增强贫困地区农户贷款可得性和便捷性，比如，山西省农信社积极借助现代化电子渠道，拓展助农取款服务点1.37万个，运行流动服务车30台，打通贫困地区金融服务“最后一公里”。同时，银行信贷资金正在推动与多方资本协同，不断拓展贫困地区资金总量和融资渠道。三是丰富信贷品种，涉农金融机构不断加强农村场景建设，因地制宜推出许多特色化农村信贷产品，如“惠农e贷”“助农薯业贷”“益农贷”“财政惠农信贷通”“政银保”“两权抵押贷款”“白银质押贷款”“回乡创业贷款”等，极大提高农村金融服务质量和效率。

其二，证券市场综合服务能力拓展对贫困地区助力脱贫放大器作用明显。一是引入资本市场“活水”，着力助推产业发展。证券行业利用专业特长，为贫困地区企业规范公司治理、改善融资状况提供专业服务，培育产业“造血”功能，累计完成融资项目63个，帮助贫困地区企业融资2684亿元。二是发动行业扶贫力量，构建贫困帮扶合力。证券业开展“一司一县”结对帮，截至2019年5月，全国证券公司共结对帮扶国家级贫困县285个，并引导社会各界共同帮扶，累计发动公益捐赠6亿元，推动形成行业扶贫攻坚合力。三是强化扶贫信息共享，构建数据支撑体系。证券业协会指导建设了金融扶贫综合服务平台，具有县域展示、产业扶贫、公益扶贫、消费扶贫等模块，目前已为220个国家级贫困县提供县域展示服务，形成了扶贫提供归一化、全视图的信息报送、共享和展示窗口，积极传播扶贫正能量。

其三，保险市场对贫困地区特殊性保障支撑作用相当明显。一是农业保险成为巩固脱贫成效的重要保障。2019年上半年，全国农业保险为1500.52万户次受灾农户支付赔款203.09亿元，农业保险有效遏制了贫困农户因灾返贫、因灾致贫问题。二是保险扶贫增信体系成为贫困地区吸纳信贷资源的有力支撑。截至2018年末，涉农小额贷款保证保险已实现保费收入4.1亿元，赔付支出8.3亿元，帮助20万农户撬动“三农”融资贷款138亿元。三是保险扶贫投资体系成为引导保险资金定向流动的风向标识。如国务院国资委牵头110家央企发起设立中央企业贫困地区产业投资基金，目前已完成三期募资，总规模达到314亿元，基金通过直接投资、在重点省区设立子基金、发起扶贫基金联盟等方式，撬动超1700亿元资金投入贫困地区。

（三）现阶段我国金融扶贫的局限性及存在的不足

我国金融扶贫在精准扶贫中取得了良好成效，但也存在着很多缺陷和不足，有些可能是制度性缺陷导致，有些是由于方法方式应用上导致的不足，因此，一些应急性的短期化、突击式、特惠化的政策举措（通过给予建档立卡贫困户特殊的金融扶持，推动贫困人口集中脱贫）等等，从长期请制度化和规划化还有待在政策上和实践上进行优化，需要在常规化、制度化运行机制方面进行完善。从金融的角度来看，主要表现在：

第一，政策衔接不到位，减贫可持续性能力略显不足。金融扶贫的目的是在政府政策支持下，全面改进和提升贫困地区金融服务，使贫困群体获得金融服务的均等性、公平性长期得到保障。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，要做好乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。但就目前金融扶贫供给体系而言，还有一些不足之处。一是国家政策衔接不足，有的优惠政策只服务于贫困地区脱贫摘帽，在贫困地区完成摘帽目标后就立即停止并撤出，有的优惠政策只惠及贫困线以下群体，对于刚过贫困线但又生活拮据的贫困户缺乏保障。此外，上级政府对贫困地区的考核往往局限于脱贫攻坚指标，而对乡村振兴相关指标重视不够，考核的指挥棒作用发挥不佳。二是金融部门工作机制衔接不足。金融部门对脱贫摘帽的贫困地区，往往缺乏从金融扶贫与乡村振兴过渡的接续工作机制，对该地区的发展指导和帮扶机制不健全。三是金融产品和服务衔接不足。受金融扶贫政策驱使，金融机构着眼于开发特色扶贫金融产品，通过特殊化的政策安排，为贫困地区提供差异化金融服务，但随着贫困地区接连摘帽、贫困户逐步脱贫，特色化扶贫金融产品适用面缩小，产品适用对象减少，在满足贫困地区差异化金融需求方面的功能逐渐减弱。

第二，过度依赖财政补贴，市场机制运用需要加强。目前，在“特惠帮扶”理念下，金融扶贫立足脱贫攻坚目标，给予贫困群体特殊化、超常规、大力度的资源倾斜，助力贫困群体脱贫。但需注意的是，金融扶贫归根到底是用金融手段缓解贫困问题，从长期发展看，需要有市场化运作方式，让市场在金融资源配置中发挥决定性作用。但就目前运作，过度财政依赖特征明显。过度依赖补贴的金融扶贫，主要存在三个方面缺陷：一是金融扶贫深度不足，贫困地区金融基础设施投入不充分，特别是对金融科技的投入较少，金融服务在价格、服务效率、风险防控等方面发展仍然滞后，法律监管、信用覆盖、互联互通仍然不足。二是金融机构长期帮扶意愿不强。三是对贫困人口引导不足。无息贷款、贴息贷款、担保贷款容易给人造成“有政府兜底，能不还就不还”错觉，从而滋生贫困人口的道德风险，贫困群体诚实守信、合理还本付息的观念还有待进一步加强。

第三，非营利性机构发育不充分，金融扶贫服务供给存在短板。理论上，金融扶贫体系的金融服务提供者，包括从正规的政策性银行、商业银行，到非正规的民间借贷机构，以及处于它们中间的合作金融机构、公益性机构等各类组织。各类金融机构各有所长，分工协作、适度竞争能发挥其优势互补、效益叠加的作用。近年来，国家加快推动农村信用社商业化改制进程，而对非营利性的金融组织和合作金融组织的倡导、支持、规范不足。对贫困户而言，他们由于往往缺乏有效抵押物、有效担保，收入水平也达不到贷款审核最低要求，所以普遍较难从正规金融机构获得金融服务。调查数据显示，农村贫困地区仍有1/3左右的人有民间借贷行为，从侧面反映出贫困户从正规金融机构获得的贷款资源不足，表明贫困地区金融供给存在结构性短缺。

在金融扶贫领域，商业银行由于主客观原因，参与程度不够深入；由农信社改制而来的农商行，以盈利为导向，也很难彻底解决金融排斥问题。而社会企业形式的合作金融和非营利性金融组织的工作宗旨和目标不追求利润，与商业金融相比，从体制、机制和发展情怀方面，都具有优势和特殊作用。其中，合作金融的组织者、管理者和受益者是同一主体，在金融扶贫方面具有更大的优势。但实际上，合作金融的发展不容乐观：一方面，农信社商业化改制全面推进，现存银监会批准设立的农村资金互助社只有45家，各地方政府批准设立的资金互助社质量参差不齐，存在鱼龙混杂、浑水摸鱼的问题；另一方面，由于合作金融机构“小、多、杂”，监管力量相对不足，难以形成有效监管。

 

三、2020年后金融助力解决相对贫困长效机制的思考和建议

对应贫困地区发展和减贫脱贫战略的转变，2020年后我国金融扶贫的思路也需要作出调整，其中，既包括按新的理念明确工作思路，又包括按效能原则推进金融服务有效切入，以市场化原则，促进金融服务减贫脱贫长效化和农村发展可持续。

（一）注重理念更新，明确未来金融扶贫总体思路

2020 年后金融扶贫，应着力“四个转向”：一是从消除绝对贫困转向相对贫困，根据相对贫困标准的动态变化，实时调整相对贫困帮扶对象，并通过多层次的农村金融市场体系和组织体系，为相对贫困群体提供更深层次、更多样化的金融服务；二是从连片扶贫转向散点扶贫，扶贫靶向将由贫困县、贫困村转向散落在全国（包括农村和城市）的相对贫困群体，从金融扶贫角度看，不仅要注重加强农村地区的金融支持，也要关注散落在城市中的落后地区和弱势群体的金融支持；三是从收入扶贫转向能力扶贫，从金融扶贫角度看，不仅要保障相对贫困地区的信贷支持、资源倾斜，还要加强相对贫困群体抵御风险、公平竞争、自我发展等能力；四是从原生扶贫向代际扶贫转变，在原生贫困减少的基础上，重点关注那些因政策缺陷、结构失调、教育不足、利益僵化等导致的代际贫困问题。

该时期的金融扶贫，要聚焦相对贫困问题的新形势，加速推动金融服务模式升级，加快健全政策体系，完善农村金融市场，以求更好地满足相对贫困人口层次更高、种类更多、变化更快的金融需求。金融扶贫工作的基本原则主要包括：

一是制度先行，不断加强新时期解决相对贫困的金融扶贫制度保障。发挥党在新时期金融扶贫工作中总揽全局、协调各方的作用，将中国特色社会主义在解决相对贫困问题上的制度优势转化为实际战斗力。构建瞄准相对贫困的制度体系，明确相对贫困标准确定、内生动力激励政策、金融部门的主体责任、扶贫资金安排和管理等问题，优化金融部门参与金融扶贫的支持措施。

二是市场导向，推动解决相对贫困的金融扶贫工作常态化。重点采用市场化金融手段，破解金融扶贫对财政补贴过度依赖的问题，转变过去短时期、特惠化的金融扶贫模式，建立商业可持续、市场化的金融扶贫模式。推动金融机构将金融扶贫嵌入日常经营管理战略，建立以普惠金融为主的服务体系，运用普惠化、常规化的方式，持久、稳定推进金融扶贫。

三是多维扶贫，全面提升贫困地区解决相对贫困的基础服务水平。着力提高相对贫困地区教育、卫生、饮水等多种服务水平，发挥银行、证券、保险、互联网金融等行业优势，拓宽打通电力、水务、工商、教育、医疗等企业融资渠道，并配套风险分散、风险定价、降低交易成本等方式，不断满足相对贫困群体多维扶贫的需求。

（二）注重机制创新，不断强化金融扶贫服务能力

第一，在运行机制上，充分发挥市场在消除相对贫困中的决定性作用。十九届四中全会公报要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，因此，解决相对贫困问题也要用市场经济的方式，不断增强金融扶贫的可持续性。一是构建“政府引导、市场决定”的相对贫困治理体制机制，主动贯彻新发展理念，推动经济长期可持续增长，不断“做大蛋糕”，夯实解决相对贫困的物质基础。二是深入运用市场机制推进“造血式”扶贫，充分调动相对贫困群体自身的积极性、主动性、创造性，推动扶贫与扶志、扶贫与扶智深度融合，激发相对贫困人口摆脱贫困的内生动力。三是发展农村金融配套支持政策，维护市场机制有效运行，注重农村金融机构商业化经营中的权利保护，促进形成正向的市场化引导激励机制。四是鼓励市场资源向相对贫困地区倾斜，充分调动合作金融、非正规金融等社会各界力量参与减贫，持续拓展相对贫困人口参与市场的机会和空间。

第二，在解决相对贫困的服务机制上，大力发展解决相对贫困问题的数字普惠金融能力。研究表明，数字普惠金融能力的提升能显著改善相对贫困问题，数字普惠金融能力每增强一级，相对贫困发生概率就会在原有基础上下降16.51%。发展数字普惠金融，改变金融扶贫服务机制，就是要构建以数字化、智能化为核心，以大数据、人工智能、物联网、云计算等新兴技术为驱动力的服务体系，通过互联网化、科技化手段，消除相对贫困人口因地理、评估、认知等多种因素引起的金融排斥问题，引导金融资源向底层有效渗透，重点加强小微企业、低收入人群、残疾人、老年人等弱势群体风险识别，并智能推荐相适应的金融服务。

第三，在创新机制上，提升金融解决相对贫困问题中的服务质量和创新活力。一是改变绩效考核评价标准和办法，发挥好对金融机构解决相对贫困考核的“指挥棒”作用。改变过去单一考核财务绩效办法，对农村金融机构解决相对贫困的的考核，要从金融服务解决相对贫困的的覆盖率、可得性和满意度等方面进行多维评价。二是建设鼓励解决相对贫困的创新政策环境。通过建立解决相对贫困的物质激励、精神激励、建立创新等级制度等方式鼓励员工形成解决相对贫困的创新意识，通过设立解决相对贫困的创新风险基金，加强对解决相对贫困的产品创新的风险容忍性和包容度，推动金融机构内部形成“众创众测”浓厚氛围，促进全员参与解决相对贫困的产品创新和服务测试。

（三）注重金融扶贫的支撑体系，保障各项金融举措落实到位

通过健全金融政策体系、信用体系、组织体系、金融扶贫教育体系“四大支柱”，建立解决相对贫困时期的金融扶贫支撑体系，保障各项举措全面落实到位。

第一，健全新时期解决相对贫困的金融扶贫政策新体系。具体包括：建立与解决相对贫困相适应的金融扶贫政策体系，强化货币政策、财政政策的激励促进作用，推动各方形成政策合力，在推进多维扶贫、基本公共服务均等化、特殊困难群体救助、低收入群体增收等过程中，激发金融机构参与解决相对贫困的的内生动力，持续完善金融机构监管制度，推动新型合作金融纳入监管体系。

第二，完善新时期解决相对贫困的金融扶贫信用新体系。基于全渠道、全领域、全系统信息，运用大数据、人工智能等技术，精准描绘相对贫困户的信用特征，构建完善的金融扶贫信用体系。一是加强信息采集分析，改善农村信用环境。各类机构联合，统一组织采集、登记农户的信用信息，完善金融与工商、税务等条线的信息共享机制，建立全方位、综合化的农户信用档案。二是建立信用信息系统，提高信用分析决策效率，实现农村信用信息统一存储、统一管理、统一视图，通过建立实时量化的信用分析模型，简化农村地区尤其是针对相对贫困群体的信用管理层次，加快相对贫困人口信用信息的迭代更新，提高信息流动速率，提高金融服务部门管理决策效率。

第三，推广新时期解决相对贫困的金融扶贫教育新体系。一是重点加强针对解决相对贫困的群体的金融启蒙和教育，培养其新时期金融知识和正确的金融新观念，为新时期解决相对贫困的金融扶贫服务提供基础和保障。二是重点建设解决相对贫困的农村诚信体系，提高相对贫困地区整体金融道德水平，构建诚实守信的文化氛围。大力宣传农村征信知识，促进相对贫困群体严格筑牢骗贷、骗保和恶意逃债等的思想底线。

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