2020 后相对贫困群体发生机制的探索与思考

 

2020年《新视野》张琦 杨铭宇 孔梅

 

 

 

      党的十八大以来，党中央采取超常规举措，以前所未有的力度推进脱贫攻坚。2018 年8 月，中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求“到2020 年，确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困等目标”。截至2019 年末，全国农村贫困人口从2012 年末的9899 万人减少至551 万人；贫困发生率从2012 年的10.2% 下降至0.6%，消灭绝对贫困近在咫尺。2019 年10 月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。

相对贫困群体在政治、经济等多方面处于弱势地位，显而易见脆弱群体将会成为新时期扶贫工作的目标群体。而这类群体恰如阿马蒂亚·森所言存在“可行能力被剥夺”的现象， 如何针对脆弱群体及其致贫原因制定一个有效的治理策略，将成为有效解决相对贫困问题的关键所在。本研究在理清相对贫困与脆弱群体间关系的基础上，进一步探寻脆弱群体致贫因素与相对贫困之间的内在联系，而后重点解决三大问题：2020 年后相对贫困的原因是什么？ 2020 年后我国相对贫困的特征是什么？ 2020 年后我国贫困治理的机制又是如何？

 

一 相对贫困的基本内涵与特征

（一）相对贫困的基本内涵

对于贫困的研究，学者们常将其划分为绝对贫困和相对贫困，两者是一组相互依存的概念。绝对贫困又称之为生存贫困，被定义为在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要，包括衣、食、住、行等。到了20 世纪中期，学者们开始考虑到贫困者的社会需求，亦开始关注贫困的社会含义，强调社会因素对贫困个体的排斥以及由此产生的相对剥夺。基于此，彼得·汤森提出“相对贫困” 的概念，且从社会需求的角度定义贫困为缺乏必要资源导致难以达到社会平均水平，从而被排斥在正常的生活方式和社会活动之外的一种生存状态。[1]

“相对贫困”概念的提出丰富了贫困的内涵， 也为学者的研究提供了新的视野。1981 年，阿马蒂亚·森在其著作《贫困与饥荒》中首次使用权利方法来看待贫困，认为权利体制的不合理就会导致贫困与饥荒的产生，后续又发展出“能力贫困”和“多维贫困”理论。联合国发展署认为，贫困远不只是人们通常所认为的收入不足问题，相反，贫困实质上是人类发展所必须的最基本的机会和选择权被排斥，恰恰是这些机会和选择权才能把人们引向一种长期、健康和创造性的生活，使人民享受体面生活、自由、自尊和他的尊重。[2] 随着社会经济的发展， “能力贫困”成为贫困研究的主流思想，基于此， 学者把对相对贫困的研究逐步转移到脆弱性、无话语权和社会排斥等多维角度，贫困内涵亦扩展到权利贫困的范畴。

国内对于相对贫困的研究开始于20 世纪90 年代，童星、林闽钢提出贫困既是一个绝对的概念，又是一个相对的概念，但相对贫困家庭的生活水平低于社会公认的基本生活水平， 缺乏扩大社会再生产的能力或能力弱。[3] 初期的研究认为相对贫困是以收入、消费或福利来衡量经济福利的方式，随着研究的深入，相对贫困也作为社会贫困的一种表现形式被提出， 学界更多地强调其是一种脆弱性、无发言权、社会排斥等社会层面的“相对剥夺感”。关信平在研究城市贫困的问题时认为，由于缺乏必要的资源，部分社会成员被剥夺了参与经济和社会活动的权利，导致其低于社会的常规生活标准。[4]

由此，相对贫困的基本内涵可以总结为三点：一是家庭能满足生存必需品，但未能满足社会需求，生活状态低于特定环境下的平均水平；二是遭受不公等待遇，因被体制排斥而被剥夺社会参与的机会，缺乏安全感和话语权； 三是个体或家庭生计能力羸弱，难以有效进行社会再生产，且易遭受风险冲击。

（二）相对贫困的特征

第一，多维性。相对贫困是一个综合而复杂的社会现象，既包含温饱的生存需求，也包含教育、医疗等基本生活需求，更包含社会参与等权利需求。2018 年世界银行划定中等收入国家两条补充性贫困线: 人均每天收入低于3.20 美元和5.50 美元；相对贫困方面世界银行提出一条“社会贫困线”，由绝对贫困线和各国消费中位数相结合来确定，具体公式为:SPL=max($1.90，$1.00+0.5× 人均消费中位数)，但三条线皆是货币性衡量标准，只能反应家庭的经济状况。[5] 森以超越收入和消费能力的眼光看待贫困，将“能力”看作衡量一个人生活的重要指标，关注人的实质自由。2000 年，联合国开发计划署便是以识字率、营养状况、预期寿命、贫困母亲健康以及可预防疾病来定义贫穷。[6] 衡量相对贫困的另一个指标是“社会排斥”，强调公民权利和政治平等， 例如，在对农民工弱势群体的研究中引用“交际圈子”“生活方式”等指标考查其社会融合和社会参与的状况。[7]

第二，差异性。差异性展现了社会成员在资源分配方面的不同，可以细分为经济方面的差异性和非经济方面的差异性。经济方面的差异性主要体现为收入差距，2018 年我国的基尼系数为0.474，高于0.4 的国际警戒线，进一步的研究显示，基尼系数每增加1%，贫困发生率上升3.5%。[8] 在收入不平等与收入差距的相关研究中认为依据2 美元和50% 中位收入贫困标准，收入不公平占收入差距的比重分别为 26.5% 和 34.11%。[9] 非经济因素方面的差异性主要体现在“制度性贫困”的研究中。“制度性贫困”指由于不公平的分配法则而使得部分人无法获得同等的权利，从而陷入贫困。户籍制度是“制度性贫困”最为重要的影响因素，相关研究认为其能解释城乡家庭长期多维贫困发生率差异的43%，且能解释城乡贫困家庭的贫困不平等程度的17%。[10] 户籍通过两种路径对家庭贫困产生影响：一是直接的社会排斥效应， 例如农业户籍成员就业、购买医疗保险、子女教育等方面歧视性差异，尤其针对外地流动群体；二是间接的社会排斥效应，制度因素阻碍了农业户籍群体参与到各种社会活动中，剥夺其家庭获取收入的“能力”或“机会”。

第三，次生性。次生性指的是相对贫困是在其他因素作用下派生的、间接产生的，凸显出相对贫困的隐蔽性和复杂性。次生性体现在三个方面：一是家庭由于缺乏生产性资本，如社会资本和金融资本等，难以进行家庭生计水平的改善；二是社会结构或制度因素对家庭产生的贫困性影响，如户籍制度和就业制度的排斥、失业情况的突发等；三是自然环境因素对贫困的影响，如贫困代际传递、突然自然灾害、家庭突发事故和遭遇疾病等不确定的自然因素。

第四，发展性。发展性集中体现在两个方面，一是指贫困地区的区域发展情况，绝大多数深度贫困地区生态环境恶劣、自然灾害频发、资源匮乏、城镇化和市场化发展不足、基础设施和公共服务依旧落后、且受限于环境保护等因素的约束极容易陷入发展性贫困。另一方面表现在由于发展性资本匮乏，贫困家庭和个体难以进行社会再生产。相关研究认为贫困人口具有社会资本、经济资本、政治资本和人力资本等四方面的结构性贫困特征，这些结构性贫困要素构成了钳制和制约贫困户跨越贫困陷阱的主要障碍。[11]

第五，脆弱性。多维性、差异性、次生性和发展性从不同的角度阐释了相对贫困，本研究进一步认为相对贫困还具有脆弱性的特征。首先，次生性和多维性意味着环境和制度等外来因素对相对贫困群体具有较大的危害力，易遭受风险冲击；其次，差异性意味着相对贫困群体与社会平均生活水平存在差距，家庭资本积累较为薄弱；再次，发展性意味着其生产能力的缺失，如此则导致其应对风险的能力较弱， 容易陷入风险的威胁。

脆弱性的特征给予我们考察相对贫困群体的新视角，2020 年后贫困治理的重点和难点将从显性的绝对贫困转向更加隐蔽的相对贫困， 采用量化分析的方式研究其发生机制的难度较大，本研究突破传统的贫困研究方法，以脆弱群体为分析对象，来探析相对贫困的内在发生机制。

 

二 脆弱性视角下的相对贫困

依据脆弱群体和相对贫困脆弱性的特征， 按照城市和农村的区域范畴可以将相对贫困人群分为以下六类。

第一，未享受建档立卡的边缘户群体。边缘户群体多是老弱病残等脆弱群体，虽有一定的收入，但收入能力有限。2013 年国家以农民人均纯收入2736 元为贫困识别线，全国共识别农村贫困人口规模8249 万人，但由于精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核等多个方面的实践偏差所带来的公平困境，导致除此8249 万建档立卡户外仍有很多收入在2736 元的边缘户没有纳入到建档立卡中，没有享受国家的扶贫福利。随着精准扶贫工程的推进，贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户之间出现了资源投入、获得、发展等方面的差异，造成结果是建档立卡贫困户的收入远超边缘户群体。相较于贫困户而言，这类群体游离于贫困的边缘，由于缺少福利保障，对疾病、灾害等风险冲击的抵御能力较弱，容易陷入贫困。比如，笔者在调研中发现，非建档立卡“五类户”——独居老人、低保户、五保户、大病慢性病户危房户和无劳动能力户——其收入虽高于贫困线，但本身提高家庭收入水平的能力有限，加之此类弱势群体皆被排斥于扶贫福利保障之外，一旦遭受疾病、家庭事故的冲击，极易陷入贫困。

      第二，依靠政策兜底脱贫的人群和脱贫不稳定的群体。根据《2018 年民政事业发展统计公报》，截至2018 年底，全国共有农村特困人员455 万人，全国农村低保对象有1901.7 万户、3519.1 万人，平均保障标准4833.4 元/ 人·年， 其收入水平仍低于全国平均收入。兜底保障对象是那些“扶不起的，漏下来的”贫困人口， 其自身无劳动能力或弱劳动能力，基本缺少家庭收入路径。兜底性制度安排是通过救助维持其基本生存权，实现对贫困人口的“输血”功能，但我国低保制度提供的多是物质救助和现金救助，“输血”扶贫效果有限，虽然消灭了绝对贫困，但单一的兜底收入仍难以达到全国平均水平，2020 年后将是相对贫困的高发群体。脱贫不稳定群体指的是通过扶贫政策的帮扶已经脱离贫困，但由于受到各种因素的制约和影响，很容易导致家庭收入和生活状况恶化而重新返回贫困队伍中。例如，笔者在调研中发现， 贫困县贫困户脱贫标准线为3600 元，若家庭收入在4500 元以下，会被判定为脱贫不稳定，这类群体通常有两种情况：一种情况是有一定的收入能力，但多是从事非正式就业收入来源较为不稳定，如收入依靠公益岗、光伏和合作社分红等；另一种情况是家庭有稳定的收入，但家有人口较多，或家中有残疾、患慢性病、重病的成员，家庭生活开支较大。

第三，低收入和弱保障的农村流动人口群体。2018 年底全国农村流动人口为2.41 亿，其中外出农民工达到17266 万人，占大多数。与本地人口的比较研究中，分别以低保线和支出上限为基准，流动人口的贫困发生率约为8.3% 和10.3%，均高于本地居民7% 和8.7%。[12] 流动人口陷入相对贫困可归因于家庭生计收支和边缘化两方面。国家统计局调查显示，外出农民工从事第三产业的农民工比重为50.5%，以低端零售为主；第一产业的农民工比重为0.4%； 第二产业的农民工比重为49.1%，以建筑业和制造业为主。就业的低层次导致农民工收入水平较低，2018 年，农民工月均收入3721 元， 城镇非私营单位就业人员平均月工资为6871 元，农民工平均工资仅占城镇非私营企业平均工资的54.2%。此外，流动人口正从夫妻共同流动阶段迈向家庭化流动阶段，流动人口家庭户平均规模已经达到2.5 人以上，[13] 引发诸如留守老人和儿童、流动儿童等社会问题，家庭负担较大。并且，与城镇居民相比较，来自劳动力市场的就业歧视和社会排斥使得他们处于边缘化的境地。

第四，城市三无人员。这是指城市非农业户籍的无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人是无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16 周岁的未成年人。全国共有孤儿30.5 万人，社会散居孤儿23.5 万人， 基本生活保障平均标准924 元/ 人·月；全国共有城市特困人员27.7 万人，基本生活保障平均标准887 元/ 人·月。此类人群同兜底保障脱贫人口相似，收入来源依靠政府补贴，占城市贫困群体中的较大部分。

第五，城市失业人员。根据《2018 年民政事业发展统计公报》和《2018 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2018 年末城镇登记失业人员974 万人，城镇登记失业率为3.80%。官方认定的失业率为登记失业人员， 除此之外还应该包括下岗人员、待业青年等。2002-2018 年17 年间，中国城镇登记失业率一直保持在3.8%~4.3% 之间，但真实失业率远高于此，例如2002 城镇登记失业率为4%，而相关调查的实际失业率却是8.59%。[14] 失业群体具有文化程度低、身体健康差、年龄偏大等特征， 在城市市场就业中无疑是弱势群体，无收入状态下他们更容易陷入贫困。

第六，受自然灾害、突发疾病、突发事故等因素造成贫困的群体。我国脱贫攻坚共划分了14 个特困连片山区，这些地区家庭的共同点是人口分布在深石山区、高寒区和地方病高发区，家庭收入结构较为单一，突发性灾害很容易使家庭陷入贫困。突发疾病对于家庭来说意味着多样性的“负担”：自费购买医疗服务需要高额的财力支出；照顾病人占用家庭劳动力， 减少家庭经济收入等。疾病造成金融资本、物质资本、人力资本、生产力等方面的受损，最后导致贫困，形成“贫困—疾病”的恶性陷阱。

 

 

三 相对贫困群体的致贫因素和发生机制

按照致贫原因，可以将社会中的群体分为自然脆弱性群体、生理脆弱性群体和社会脆弱性群体。[16] 依据三类群体的贫困特征，进一步将相对贫困的致贫路径归纳为“主体因素—经济因素”“制度因素—经济因素”“环境因素— 经济因素”三种路径（见表1）。在相对贫困的发生机制理论解释层面，本研究引入阿马蒂亚·森的可行能力剥夺理论深入阐述相对贫困的形成。森把“实质自由”看作是人类发展的目标，其理论中“实质自由”是以“可行能力” 为表征的，可行能力被定义为一个人可以实现的各种可选择的功能性活动的机会，实质上是一种包括政治自由和公民权利、经济条件、社会机会、社会透明性保证和安全性保障等五种基本的工具性自由。如图1 所示，三种路径作用机制分别是通过风险冲击、弱化家庭生计能力、社会排斥的方式消解个体或家庭的可行能力，再通过经济因素的传导，最终诱发相对贫困。

（一） 自然脆弱性群体的致贫路径

自然脆弱性群体来自人类在自然灾害面前所遭遇的伤害和存在的风险，也包括家庭的突发事故、疾病等不确定性风险。环境—经济因素的致贫路径最为直接、最具有破坏性，该路径主要通过风险冲击的方式对个体和家庭的可行能力进行剥夺。

莫多克将风险冲击划分为系统性风险和异质性风险。[17] 系统性风险研究的是自然灾害、市场动荡、战争等对整个群体的影响。系统风险是一种对群体最为残酷和最直接的剥夺，对群体的生命和财产造成巨大损失，通常风险冲击的结果是先陷入绝对贫困，而后生活的恢复要经历漫长的相对贫困。

将影响范围局限于个体或者部分群体的风险如健康疾病、家庭意外事故、失业等称之为异质性风险。异质性风险通过三种方式影响家庭的长远发展。第一类家庭收支风险，遭受疾病、突发事故和失业等情况会导致个体丧失收入来源，导致家庭动用存款、借贷等方式来应对风险；第二类是资产风险，风险能够造成物质资产损毁、金融资本贬值、人力资本损伤， 此类损失进一步造成再生产能力的下降，例如，缺乏物质资本的抵押担保作用，农户无法获得质资本包括家庭再生产过程中需要的农用机械、家庭拥有的耐用消费品等，这些生产资料缺乏会导致贫困群体生产生活的困难。

人力资本、物质资本和自然资本的缺乏会对社会资本和金融资本产生负面影响。贫困户社会网络圈较小， 可利用的社会资源少。此外， 低收入农户社会资本的拥有量和回报率低于高收入农户，社会资本是一个拉大农户收入差距的重要因素。[19] 同样，物质资本和自然资本匮乏，信贷时缺少抵押，贫困户通过正规借贷或者非正规借贷弥补自身资金路径较为困难。社会资本和金融资本的短缺定然导致贫困群体的长远发展困难，进而导致家庭徘徊于贫困陷阱。

正规金融机构的资金支持；第三类是心理风险， 疾病会对贫困主体的自信心造成打击，家庭成员对病患长期的护理和照顾会导致家属出现厌倦情绪，从而对家庭生活产生负面影响。

（二）生理脆弱性群体的致贫路径

老弱病残妇幼通常被认为是生理脆弱性群体。主体—经济因素的致贫路径主要通过影响个体或家庭生计能力来造成贫困主体可行能力的剥夺。英国国际发展部(DFID) 提出生计能力的一套可行性分析框架将农户的生计能力量化为自然资本、物质资本、人力资本、社会资本和金融资本五大类，[18] 通过分析贫困主体的五类资本来刻画其与可行能力之间的关系。

自然资本是指人们能够充分利用和挖掘维持生产的土地、草地、林地等自然资源。土地作为最具代表性的自然资本，是农民生产生活最基本的保障。人力资本是农户自身维持生计获得的知识、能力大小和身体健康情况等。健康人力资本能够提高劳动生产力和促进教育人力资本的积累而趋向于促进经济增长，但贫困群体一般身体素质差、教育水平低，在市场中缺少竞争力，难以获得高收入的就业岗位。物质资本包括家庭再生产过程中需要的农用机械、家庭拥有的耐用消费品等，这些生产资料缺乏会导致贫困群体生产生活的困难。

人力资本、物质资本和自然资本的缺乏会对社会资本和金融资本产生负面影响。贫困户社会网络圈较小， 可利用的社会资源少。此外， 低收入农户社会资本的拥有量和回报率低于高收入农户，社会资本是一个拉大农户收入差距的重要因素。[19] 同样，物质资本和自然资本匮乏，信贷时缺少抵押，贫困户通过正规借贷或者非正规借贷弥补自身资金路径较为困难。社会资本和金融资本的短缺定然导致贫困群体的长远发展困难，进而导致家庭徘徊于贫困陷阱。

（三）社会脆弱性群体的致贫路径

社会脆弱性群体来自于人类社会的结构性和制度性的因素，比如贫穷、不公平、边缘化、食物的供给、保险取得的能力、住宅质量等等。制度—经济因素路径是导致社会脆弱性群体的致贫路径，聚焦于流动人口、非建档立卡的边缘户等群体，此类群体受到现有制度的排斥， 导致其可行能力被剥夺，经济条件、社会机会和安全保障等受到巨大影响。

流动人口、失地农民和农民工群体在很大程度上具有相似性，长期居住和活动于城镇中， 但没有城镇户口，为此类群体造成诸多障碍。虽然政府在城乡二元户籍制度上做出诸多努力， 但在城乡户籍制度基础上构建的社会保障体系， 仍然导致上述三类人群难以获得充分保障。

14 个连片特困山区中，同一地区间非建档立卡的边缘户群体与贫困户家庭总体上经济收入和生活水平差异不大，由于政策的刚性，在精准识别过程中边缘户没有被纳入建档立卡。由于贫困户享受扶贫政策的福利，在享受分红、教育补贴、发展产业等扶贫红利的基础上，贫困户的人均年收入高出“边缘户”至少700 元，[20] 除此之外，还可以额外获得医疗救助、危房改造、生态扶贫补助等各类政策转移性收入，显著提高家庭生活水平。而边缘户群体受到扶贫政策的排斥，且收入处于当地政府划定的贫困线的上边缘界限，2020 后必然成为农村相对贫困群体的重要组成部分。

综合而言，相对贫困的发生是多重因素整合的结果，作为动力机制的环境、制度和主体因素，通过风险冲击、社会参与排斥和弱化个体或家庭生计能力的方式剥夺贫困群体的可行能力，再以经济因素为传导机制导致家庭经济陷入困境，最后陷入相对贫困的处境。

 

 

四 脆弱群体相对贫困的治理建议

2020 后贫困治理的核心问题是如何在社会正义的基础之上实现个人的自由与全面发展， 破解难题的主要方式在于提高三类脆弱性群体的可行能力，在前文分析相对贫困发生机制的基础上，下面有针对性地对三类脆弱群体的反贫提出政策建议。

一是针对生理脆弱性群体，要做好社会保障和发展成果共享。从农村的角度看，2020 后绝对贫困的攻坚战已经结束，“脱贫不脱政策” 的宗旨应当继续坚持，巩固脱贫成果；同时， 积极对接乡村振兴，乡村振兴时期会大力发展村集体经济，可以拿出一定比例的集体收入用于生理脆弱人口的社会保障，如将集体企业、公益林的收入拿出一定比例作为村集体公益金， 用于支持生理脆弱性群体的医疗、教育、养老等， 让脆弱群体共享发展成果。从城市角度而言，“三无”人员未能像农村贫困人口一样享受扶贫政策的待遇，政府可以在此方面加强对此群体社会保障的帮扶力度；构建社区支持的帮扶体系， 引入社工机构、养老机构等市场机构共同参与到脆弱群体的贫困帮扶中，提高脆弱人口的生活质量和社会福利。

二是针对社会脆弱性群体，积极推进社会制度改革，拓宽社会保障体系的覆盖面。农村层面，建议将“边缘户”群体纳入到建档立卡中，与贫困群体享受同等的政策支持；引导此群体积极参与到乡村振兴的建设中，如提供就业、发展产业带动等。城市层面，完善户籍制度，虽然政策方面已经取消农业和非农业户口， 但政府还需要加大政策执行力度，让流动群体与城市群体拥有同等社会地位，享受同等住房、医疗、教育等福利待遇；推进就业制度的改革， 促进非正式就业的契约化，让农民工群体享受“五险一金”福利，加大对企业行为的监督，提高农民工社会保险的参保率，保障其利益。

三是针对自然性脆弱性群体，做好社会救助和社会帮扶工作。社会救助方面，政府积极做好突发风险的应对工作，为受灾群体提供临时避难、物质援助、心理辅导、医疗救助等服务，保障其生命安全；为突发疾病、事故、失业的家庭提供最低生活保障，以及相关的医疗、法律等服务，帮助其恢复正常生活。社会帮扶方面除了现金物质支持外， 还应该考虑其他形式的社会帮扶，如以工代赈、公益岗位等；注重发展性措施的社会帮扶， 如为脆弱群体提供小额贷款、个人发展账户等资产建设项目，同时提供教育培训、金融知识培训等，鼓励其市场参与，通过就业途径获取市场薪资回报。