基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“贫困治理效果评估机制研究”（16JZD025）。
作者简介：张琦，北京师范大学中国扶贫研究院院长、教授、博士生导师；张涛，北京师范大学统计学院博士后、讲师，*张涛为本文通讯作者；李凯，国投创益产业基金管理有限公司投资团队副总裁。
摘要：新中国成立以来，我们按照建设和发展社会主义的路径规划、实现全面小康共同富裕的发展目标，不断推进扶贫开发的制度革新和完善，最终形成了扶贫脱贫的机制体制，不断创新贫困治理的方式方法，探索出一条具有中国特色的扶贫开发道路模式。通过70多年的减贫实践，将马克思主义反贫困理论推到新的境界，实现了贫困治理能力和治理体系的现代化，为全面建成小康社会目标和实现中华民族伟大复兴目标奠定了坚实基础，也为全世界的减贫行动提供了中国智慧。
关键词：减贫制度变革；道路探索；扶贫模式创新
新中国成立时，中国人民处于普遍贫困的状态。根据联合国相关数据统计，1949年中国人均国民收入27美元，不足整个亚洲的三分之二（亚洲人均国民收入平均44美元）。新中国成立之后，中国政府充分发挥社会主义制度的政治优势，把消除贫困、改善民生、实现共同富裕作为施政目标。截至2019年新中国成立70周年，我国农民人均可支配收入比1949年实际增长40倍，达到14617元，累计减贫人口规模超过7亿多人。尤其是自2012年以来效果更加明显，资料显示,2012年底贫困人口9899万人,到2019年年底减少到551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上。与此相对应就是贫困人口的收入水平大幅提升,资料显示,从2013年至2019年，832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增长9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点。全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元，年均增幅30.2%。贫困群众“两不愁”（不愁吃、不愁穿）质量水平明显提升，“三保障”（教育、医疗和住房有保障）突出问题总体解决，中国减贫成就得到国际社会的普遍认可,如果到2020年底,脱贫攻坚任务完成后，我国相当于提前10年实现了联合国2030年可持续发展议程的减贫目标，这对中国和世界都具有重大意义。中国作为人口最多的发展中国家，在消除农村绝对贫困、实现全面小康方面，走出了一条中国特色扶贫开发道路，创造了世界历史上的减贫奇迹。[1]
一、中国特色扶贫制度变革和道路探索
从新中国成立之初的土地改革到现阶段的打赢脱贫攻坚战，我国的农村扶贫开发历经70年，围绕扶贫开发制度变革进行了多阶段和多领域的探索创新，对全面建成小康社会提供了坚实的思想指导和行动指南，对实现共同富裕的社会主义建国目标提供了良好的制度体系和基础保障。[2]历经70年的政策调整和开发实践，我们实现了扶贫制度的变革和完善、探索出了符合新时代中国特色社会主义的扶贫开发道路。
（一）农民土地所有制改革背景下的全区域贫困治理阶段（1949-1955年）
1950 年6月，《中华人民共和国土地制度改革法》颁布实施，废除了封建土地剥削制度，实行农民土地所有制，农村生产力得到大幅度提高，极大缓解和改善了农民物资匮乏、生活困苦的贫困局面。数据统计显示，1949-1955年，粮食每公顷产量从1035公斤增长到1425公斤，年均增长6%。新中国成立之初的土地农民所有制改革是以破除封建落后生产关系、发展社会主义生产力为目标的制度变革。一方面，它是通过变革土地所有制，建立与先进社会主义制度相适应的经济基础保障。另一方面，通过实行农民土地所有制使广大被剥削者拥有生产资料和发展基础，极大提高农业生产要素的产出效率，保障了农民的生存基础。
（二）人民公社时期的“平均主义”扶贫阶段（1956-1977年）
1956年，随着社会主义三大改造完成（农业、手工业和资本主义工商业），我国的扶贫开发和农村发展进入新的历史阶段，即人民公社治理下的“平均主义”时期。这一时期的主要特征表现为两个方面：一是农村土地由农民所有制变为集体所有制，主要是将农民直接拥有的土地无偿入股、统一经营，改造为集体所有制，实施集体所有、集体经营的生产队发展模式。二是实行人民公社制度下的平均主义分配方式，农民的生产经营所得归集体所有，成果按照平均主义和共同富裕的模式进行均分。“政社合一”的农村贫困治理和发展模式、“生产队为基础”的管理体制以及劳动生产的集体化、军事化特征，在一定程度上降低了贫困群体规模的相对比重，却造成了平均主义下的普通贫困状态。
（三）农村土地制度向家庭联产承包责任制变革过渡下的扶贫阶段（1978-1985年）
1978年12月党的十一届三中全会召开，农村率先开始进入制度改革推动贫困治理的阶段:一方面，确立了农村土地经营的家庭联产承包责任制，中国广大农村通过以家庭联产承包责任制为主的土地经营体制改革打破了过去集体劳作、平均分配的制度模式，极大地调动了农民耕种土地的积极性；另一方面，对农产品统购统销的制度进行改革，通过提高农产品价格、赋予农民农业生产自主权等多种形式农业制度创新，大幅度提高了农业劳动生产率和农民收入水平。农村全方面的制度改革改善了制度性缺陷引发的贫困状态。
（四）扶贫体制改革和贫困县开发式扶贫的探索阶段（1986-1993年）
1986年，以国务院扶贫开发领导小组及办公室成立为标志，中国农村扶贫开发工作开始进入了有计划、有组织的开发式扶贫新阶段。这个阶段的扶贫工作机制主要有三个方面明显变化：一是建立了扶贫协调动员机制和组织机制。由中央多个部门组成的扶贫开发领导小组作为协调机构实现扶贫工作制度化和规范化，并且对地方扶贫工作进行有序指导；二是初步完善了扶贫制度体系的瞄准性，将资源下沉到贫困县，帮扶精准性得到了提高，通过划定18个集中连片贫困地区和331个国家贫困县，开始了以县为基本扶贫单位来分配使用扶贫资源的制度模式；三是开发式扶贫对传统的救济式扶贫进行了改革，通过探索实施“以工代赈”的开发式扶贫机制，让贫困人口通过基础设施建设和产业务工等方式获得劳动报酬，改变了过去“输血式”的低效率扶贫机制。
(五) 综合性目标任务下的区域瞄准性扶贫开发阶段（1994-2000年）
1994年3月，《国家八七扶贫攻坚计划》（1994-2000）的颁布标志着综合性扶贫攻坚战略的展开。这个阶段，以“八七攻坚”为标志的扶贫治理制度具有明显的创新特征:既有扶贫目标任务，又有治理方式。首先，创新了扶贫责任机制，通过实施资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制, 带动了各级部门和地方政府的扶贫热情；其次，探索了区域协调发展战略，在中央层面，规范和制定了机关定点扶贫的具体细则, 同时也探索了东西扶贫协作机制，通过跨部门帮扶、跨区域协作探索了“东中西部”区域协调发展机制和区域发展战略；最后，探索了金融扶贫等政策组合合力，不同部门通过出台不同的信贷优惠、财税优惠及其它优惠政策，使扶贫政策体系得到进一步完善。
（六）整村推进和参与式扶贫机制的创新阶段(2001-2010年)
进入二十一世纪后，农村贫困问题由普遍性贫困逐渐转变为贫富差距的日益扩大、收入性贫困为主转变为多元贫困为主、区域性贫困发展到阶层性贫困等。2001年《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》颁布实施，纲要提出将未来时期的扶贫开发重点从贫困县转向贫困村，更加注重群众参与，提出利用参与式方法自下而上地制定和实施扶贫开发规划。扶贫机制主要有两大变化：一是创新了以整村推进为重点，以产业项目和就业培训等内源扶贫机制模式，[3]将扶贫的行政单位进一步下移到村，探索了整村提升和扶贫机制，并在全国范围内确定了14.8万个贫困村，扭转了贫困县以外的贫困人口享受不到扶贫政策和资金的状况；二是农民参与扶贫机制得到落实，创新了贫困户与扶贫项目、资源等的利益联结机制和自下而上的参与式扶贫模式，整村推进过程中让农民参与基层的贫困治理决策过程，将农民的意愿贯穿在发展扶贫产业、乡村基层治理领域中。三是开始推广新农合、农村低保、雨露计划等一大批农村社会保障政策，探索了农村社会保障体系的贫困治理作用。
（七）开发式扶贫与保障式扶贫结合的精准扶贫阶段（2011年以后）
2011年，国家颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，将扶贫开发的总体目标确定为“两不愁、三保障”，不仅重视贫困户的收入水平，突出强调贫困人口的社会福利和保障水平。2013年，习近平总书记在湖南省十八洞村调研时，首次提出了“精准扶贫”思想。我国的扶贫开发工作正式进入了开发式扶贫与保障式扶贫相结合的精准扶贫时期。[4]这一时期，精准扶贫的工作有以下变化：一是区域发展战略全面落实，通过在全国划定14个集中连片特困地区，打破了行政区域规划带来的贫困治理困难；二是第一次形成了以“户”为单位的精准帮扶机制，不仅仅以收入水平来衡量贫困，关键突出以“两不愁三保障”的综合指标治理贫困，通过全国扶贫开发“建档立卡”系统的实施，确立了以户为单位进行精准识别贫困对象、施策和帮扶；三是形成了全社会的大扶贫格局，定点帮扶、东西协作、企业帮扶、社会力量参与等多种帮扶主体投入到脱贫攻坚的机制模式中，通过责任、考核倒逼各级政府和部门强化扶贫帮扶力度，形成全社会参与扶贫开发的机制模式；四是形成了健全的贫困识别体系、帮扶责任体系、政策资金投入体系、考核评估体系。围绕“帮扶谁、谁来扶、怎么扶、如何退”四个关键问题形成了“六个精准”“五个一批”的精准扶贫战略。五是产业开发式扶贫、低保兜底等双轮驱动机制全面确立，覆盖农村居民的医疗救助、最低生活保障、养老保险等制度全面建立，创新了农村特色贫困群体的扶贫脱贫和增收致富长效机制。
二、中国扶贫开发机制变革的显著特点
新中国成立70年来，我们在探索中国特色扶贫道路的历程中，对扶贫开发体制机制进行了多阶段的适应性调整，从扶贫政策、减贫治理体系、脱贫考核、区域发展、大扶贫格局，保障式开发式扶贫、绿色减贫和金融扶贫等多方面进行变革，使扶贫脱贫的机制更加适应每阶段的历史趋势，形成了具有中国特色的特点和亮点，朝着全面小康社会和共同富裕的目标稳步前进。
(一)中国扶贫政策的阶段性调整与不断优化:共同富裕的目标
中国的扶贫政策始终与社会主义发展的不同阶段相适应，与农村制度改革相协调，目的是为了解放和发展社会生产力，提高社会生产效率，最终实现共同富裕。农村制度改革的特征体现在:一是始终将“三农”问题的制度性改革作为扶贫开发的最大动力，以放活农村经济要素活力为主，土地资源得到了充分利用和发展；二是将减轻农民负担、农业税费改革作为关键手段，在短时间内极大改善了人民的贫困状态。
1.农村生产经营体制的变革
新中国成立之前，90%的土地和生产资料归地主阶级所有，中国农民处于物质资源普遍贫困的时期。因此，建国初期，国家出台土地改革法，实施农民土地所有制和自主经营制，释放了土地生产效率，农民贫困的生活状态短时间内得到极大改善。20世纪50年代初期，为解决土地生产经营分散问题，国家实行农业社会主义改造，将农民土地所有制变为农村土地集体所有制和集体经营制，广大农村施行“政社合一”的人民公社管理体制，实行统一经营、平均分配的模式，造成农村处于制度性贫困状态。1982年1月，中国第一个关于农村工作的一号文件正式出台，提出了包产到户和包干到户的生产责任制。家庭联产承包责任制，打破了以“平均主义”为核心的农村分配格局，解决了农业体制缺陷造成的温饱问题，并成为了农村土地制度的典型模式。
2.农业税制度的变革
鉴于农村农民税费负担较重、城乡发展不平衡、国际农产品市场冲击风险加大等因素，2005年，我国全面免除农业税的惠农政策以法律的形式固定下来，9亿多中国农民彻底告别了缴纳农业税的历史。取消农业税制度不仅减少了农民的负担，增加了农民的实际收入水平，而且缩小了城乡发展差距，还体现了我们发展过程中的“公平”原则。因此，取消农业税政策是一种农业制度性的改进，是国家对城乡经济和社会发展不平衡政策做出的重大调整，为农村贫困治理提供了更强劲的政策支持。
农村制度改革伴随着中国扶贫政策改革的全过程，破除了最大的制度性贫困因素，农村发展要素活力得到充分激活，整个农民生活状态得到极大改善。农村制度改革对扶贫开发的意义、策略、主体等做出了适应时代、国情的阶段性调整，从而实现了中国扶贫政策的阶段性调整与不断优化。
(二)扶贫减贫治理体系的创新:精准扶贫的新探索
精准扶贫是党的十八大以来的贫困治理最鲜明的特征，实现了从贫困区域、贫困县、贫困村、贫困户的识别传导机制到贫困帮扶机制。精准扶贫的实施体现了减贫治理体系的创新：[5]一是“六个精准”创新了扶贫减贫体制，对扶贫脱贫责任、政策、投入、监督、考核等方面进行了顶层设计；二是“五个一批”创新了贫困治理方式，涉及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造、土地增减挂钩、资产收益扶贫等。通过这些扶贫制度创新，形成了完备的减贫政策体系，提高了国家贫困治理能力和治理化体系的现代化水平，提升了综合性回应减贫需求能力。
精准扶贫是一种全新的减贫方式，实现了由大水漫灌式整体扶贫向区域瞄准式重点开发式扶贫再向滴灌式精准扶贫的转变，适应了全面建成小康社会的阶段性任务要求，真正实现了从多维度视角探索治理贫困。比如，精准扶贫工作的贫困户“建档立卡”制度的创新，一是将多维度指标纳入扶贫机制，长期以来，我国的扶贫对象仅依靠收入水平进行衡量，没有注重福利保障水平的缺失，造成了帮扶对象的识别排斥；二是根据多维度指标将贫困群体分类划定，确定了因病、因灾、因学等几类致贫因素，便于分类精准施策；三是改变了扶贫资金“天女散花”式的使用方式，也改变了过去因人情扶贫、关系扶贫而造成的应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公现象；四是通过“减贫大数据”，掌握新时期中国农村贫困“底数”，为相关政策安排提供坚实的信息基础，完善国家贫困治理体系。
(三)扶贫到脱贫的适时转变与发展: 2020年目标任务
确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困是我们党的历史承诺。随着脱贫考核机制的完善，一方面我们创新了科学的指标评价体系，改变了过去贫困县和贫困户的纳入和退出注重经济收入单一指标。另一方面我们建立了从精准识别到精准帮扶再到精准脱贫全过程的多重考核体系，强化了领导责任，实现了扶贫工作由“过程”到“结果”的转变。[6]
1.脱贫考核制度创新
我们围绕“户-村-县”的三级脱贫退出考核，创建了脱贫内容、考核程序等脱贫评估体系，保证了贫困户、贫困村、贫困县层层考核、有序脱贫。围绕贫困户的脱贫退出，重点考核贫困户收入水平和“两不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，教育、医疗和住房有保障），在收入水平提升的条件下，重点关注贫困群体的福利水平改善；围绕贫困村的脱贫出列，重点考核贫困村的基础设施、公共服务，以“三通三有”（通水、通电、通路，有卫生室、有集体收入、有特色产业）和村集体收入为重点衡量指标；围绕贫困县的脱贫摘帽，重点考核贫困县的整体发展水平、脱贫攻坚成效，以贫困县的“三率一度”(贫困发生率、错退率、漏评率、群众认可度)为综合衡量指标。从2016年开始，我国的贫困县规模实现了历史上的首次净减少，832个贫困县中已脱贫摘帽436个。
2.扶贫成效考核方式创新
一方面，创新了扶贫的“约谈”机制，在强化“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫管理体制基础上，中西部22个省份党政主要负责同志承担扶贫攻坚主体责任，贫困县党政领导承担扶贫落实责任，党中央对扶贫开发责任落实不力和效果较差的省份领导进行约谈，各省级政府对贫困县进行约谈。[7]另一方面，创新了以第三方专项评估检查为特点的上下联动考核机制, 组织扶贫开发成效、省级之间的交叉考核、专项督查巡查、媒体暗访等多种形式的考核监督机制，对地方政府的扶贫成效考核，从减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用等多方面进行考核，保证了扶贫开发效果的客观公正。
（四）国家区域发展战略与扶贫减贫的对接：区域协调
贫困具有典型的区域集中性特征。因此，我们将区域协调发展与区域扶贫开发有机结合：一方面创新了共同富裕的实现机制，通过落实“先富带动后富”的发展理念，缩小区域发展差距；另一方面按照区域发展制约共性因素，以区域治理促进贫困开发，提高了资源、政策等的整合利用效率。
区域协调发展战略。进入21世纪以后，全国区域发展不平衡问题凸显，地区差距问题有日益扩大的趋势。实施区域协调发展成为新时代的发展目标，以此带动农村减贫工作的发展。一是实施西部大开发战略，2000年我国出台西部大开发战略，将加快西部地区发展与区域脱贫结合起来。通过对西部地区投入大量倾斜性政策、资金等，在完善基础设施、实现经济加快发展、提高人民生活水平等方面，为西部扶贫开发提供基础性保障。二是实施中部崛起战略，2004年国家将中部崛起作为区域发展战略的第二个层级。通过出台《促进中部地区崛起规划》，完善了支持中部崛起的政策体系，建立中部与东部扶贫合作机制，加强了中部与东部省区在劳动力转移就业、产业转移等农村扶贫方面的合作。三是实施东北振兴战略，2004-2018年，中央对东北振兴做出多次政策和机制调整以推动全面振兴。通过出台规划纲要和扶持政策，第一次主动强调依靠内生发展推动东北经济发展和农村扶贫脱贫；按照西部地区补助标准，对东北地区的基础设施、扶贫开发和社会事业等方面进行补助。
集中连片特困地区扶贫开发战略。为了遵循贫困的发生规律，更加有效治理区域贫困问题，2010年，按照资源环境因素和贫困特征，全国确定了14个集中连片特困地区，当时在全国综合排名最低的600个县中，有521个在片区内，占86.8%。通过打破行政区域规划，按照地区共性致贫因素进行分类施策，在统筹区域经济发展的基础上破除共性发展机制障碍，创新了片区攻坚的区域贫困治理机制；[8]同时，在贫困县为单位的帮扶基础上，以贫困区域进行资源整合投入，创新了“点面”相结合的扶贫机制。
(五)国家、社会与市场相结合的机制:大扶贫格局
扶贫减贫是一个全社会的责任与义务，需要全社会所有资源的共同参与。我们所建立的大扶贫格局具有如下特点:一是改变了传统的扶贫机制中，政府占绝对主导的地位，政府主导的单一扶贫机制无法胜任全面小康的要求，需要形成良性运行的大扶贫机制。二是动员了全社会的资源参与扶贫机制，形成了不同行业和部门关注扶贫、投入扶贫事业的氛围，不同行业部门立足自身优势创新了多种扶贫模式。
定点帮扶与东西协作机制。一是通过定点帮扶实现了中央、国家机关、军队、央企、国企和有关单位等定点扶贫工作对592个国家扶贫开发工作重点县的全覆盖；二是通过东西协作机制，利用东部地区经济较发达县（市、区）与西部地区贫困县开展携手奔小康行动，实现区域协调发展，东部9省和13个大城市与西部16个省（区、市）建立了协作帮扶关系。利用定点帮扶和东西协作机制，中国政治优势和制度优势得到充分发挥，对实现区域减贫发展、贫困人口增收提供了政策、资金等基础保障。
民营企业和社会组织公众参与扶贫机制。一是通过开展“万企帮万村行动”鼓励民营企业参与专项扶贫开发工作，体现了民营企业承担社会责任，实现从“自然人”向“社会人”的良好转变；二是通过带动社会工作专业组织、社团和各界志愿者、爱心人士积极参与减贫行动中，搭建了社会组织和公众参与扶贫的平台，充分调动了社会资源参与脱贫攻坚的积极性。
扶贫脱贫的共同职责将政府、社会和市场力量聚集一体，以政府为主导，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合、互为支撑。多方面多层次的社会扶贫机制充分调动了多元主体的力量，广泛动员了社会各方面力量参与扶贫开发，体现了中国特色社会主义制度的优越性。
(六)开发式扶贫与保障式扶贫的有效结合: 模式创新
从20世纪80年代中期开始，国家实施“以工代赈”项目、基础设施改善和产业发展等模式，开始探索开发式扶贫模式，即将“外部输血”和“内部造血”的扶贫机制有机结合。进入新世纪以来，随着中国农村人口的老龄化趋势不断加强，缺少劳动力致贫的群体越来越大，单一的开发式扶贫难以解决新的贫困问题，又探索建立了农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险制度等社会保障机制，统筹解决农村贫困人口的生活、就医、养老等基本生存需求。[9]
一是新型农村合作医疗保障制度。从2003年开始，我国开始实施以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，到2010年基本实现了全国农村居民的全覆盖，构筑了治理贫困最关键的一道防线。精准扶贫以来，我们又实施了健康扶贫工程，对贫困户的医疗制度进行了创新和拓展，形成了基本医疗保险、大病保险、医疗救助和商业补充保险的“四重”保障机制。二是农村最低生活保障制度。2007年，农村最低生活保障制度作为社会救济政策的一种有效形式，开始在全国范围内推广施行。通过扶贫线与低保线“两线合一”改革试点工作，推动扶贫政策与低保政策的有效衔接，保障贫困户的基本生活条件，最大程度发挥低保兜底的保障作用。三是新型农村社会养老保险制度。2009年，新型农村社会养老保险制度开始惠及农村老年群体，将农村户籍人口纳入社会保障网络，以保障农村居民年老时的基本生活为主要目标。统计数据显示：这种转移性保障收入占农村贫困地区老年群体收入的25%。
开发式扶贫与保障式扶贫机制的结合实现了两个目标:一是实现了普惠性的保障制度，对所有农民、农村老年群体等进行扶持和救助，确保所有人同步进入小康社会，发挥了社会保障、社会福利救济在内的保障式扶贫作用。二是首次创新了城乡统筹的保障制度，城乡居民医疗保险（新农合与城镇职工医疗保险合二为一）制度、农村社会养老保险制度与城镇职工养老保险制度衔接，对缩小城乡发展差距，实现共享发展进行了有益探索。
（七）绿色生态发展与减贫结合的绿色减贫模式的创新：可持续发展
为了提高经济增长的可持续性和发展成果的共享性，党中央将绿色发展与消除贫困作为未来阶段必须打赢的两大攻坚战，通过绿色发展实现减贫成为未来贫困治理的趋势。[10]一方面，将绿色发展理念和方式落实到了扶贫开发全过程，改变了过去以环境代价换取贫困地区发展的思路模式，提升了扶贫脱贫质量和效益；另一方面，通过绿色减贫的评价体系完善了扶贫考核指标体系，进而探索了更多可持续的长效脱贫模式。
绿色减贫理念和方式的创新。 绿色减贫理念打破了绿色发展与扶贫开发的二元悖论，首次将绿色发展和减贫融为一体。随着生态文明建设的推进，“绿水青山就是金山银山”思想的发展，通过绿色发展实现扶贫减贫的新发展理念得到了创新发展，从以往单纯的以经济维度为目标的单维度减贫逐渐向绿色减贫转变。绿色减贫方式主要以可持续发展为原则，以提升贫困人口生活和收入水平为目标，以光伏扶贫、旅游扶贫、绿色产业扶贫等为实践模式，绿色减贫方式创新了减贫发展模式，使减贫效果更具可持续性和长效性。
绿色减贫评价制度的创新。北京师范大学中国扶贫研究院团队将绿色减贫分为经济增长绿化度、资源利用与环境保护程度、社会发展能力和扶贫开发与减贫效果四个维度。在参考联合国人类发展指数、亚太经合组织的绿色增长指标以及中国绿色发展指数等理论机制的基础上，参照多维贫困理论和中国的地域贫困特点，首次构建了中国绿色减贫指数。
绿色减贫的最大意义在于其产生的减贫效应不仅体现在收入水平的提高，同时还体现在环境、生态、文化等综合效应上。绿色减贫是生态文明建设中减贫方式的创新，是一种符合生态文明发展、实现绿色增长和发展新方式的减贫新理念，更是贫困地区贯彻落实绿色发展理念的重要体现。作为把生态文明与反贫困有机结合起来的减贫新战略，绿色减贫推动了扶贫开发与资源环境相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，是贫困地区实现可持续发展是必然趋势。
(八)金融扶贫模式的创新与发展：普惠金融
从20世纪80年代开始，我国开始探索以信贷支持贫困地区发展的金融扶贫模式，目的是发挥金融扶贫的重要作用和实现普惠金融的目标。金融扶贫制度最大的特点是以市场化机制配置金融扶持资金，变革了政府无偿的资金投入机制，实现了资金的“有借有还”循环利用模式，对于激发贫困地区和贫困户的内生动力具有极大的促进作用。
专项扶贫贴息贷款制度。扶贫贴息贷款制度是我国最早的金融扶贫政策，一是国家政策性银行的扶贫专项贷款，主要针对贫困村、贫困户的易地扶贫搬迁、交通、水利、电力等贫困地区基础设施建设提供扶贫金融支持。二是商业性银行对贫困地区的产业主体发展提供的政府贴息贷款，目的是提高扶贫产业的扶贫带动性。专项贴息贷款是有偿、有息资金，原则是“有借有还，到期归还”，扶贫贴息贷款制度的创立改变了单纯政府“输血”式的扶贫模式，从资金来源上彻底改变了无偿赠与的模式，为贫困地区开发式扶贫政策的执行起到了重要推动作用。
小额信贷制度。扶贫小额信贷是政府和金融机构为扶持建档立卡贫困户发展增收而制定的贷款帮扶机制，尤其以“政银保”为模式的小额贷款模式对有贷款意愿、发展能力、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户提供了资金基础。小额信贷制度的特点是5万元以下信用贷款，3年以内由财政贴息、县级建立风险补偿金，支持贫困人口发展致富产业。截至2018年3月末，全国共有835万建档立卡贫困人口获得信贷支持，带动842万建档立卡贫困人口就业和产业发展。
IPO绿色通道政策。这是一种创新的金融扶贫制度，金融监管部门通过开通贫困地区企业上市的绿色通道，支持有质量的贫困县企业上市，能对当地发展、就业等产生支持，真正让贫困地区有造血能力。截止2018年底，国家级贫困县有12家企业通过资本市场绿色通道政策上市，贫困地区金融扶贫水平显著提高。
金融扶贫以贫困地区的市场需求和扶贫产业的发展前景来激发金融跨域的积极性，从而实现跨期配置金融资源的基本功能，在社会公平和经济效率之间找到平衡的手段，有效激活了金融机构的社会责任意识，也为贫困地区和贫困群体实现可持续发展提供了创新路径。
(九)深度贫困的创新治理模式: 新时代扶贫脱贫重点
为了确保深度贫困地区能同全国各地区同步达到小康，我国在深度贫困地区脱贫攻坚过程中实现了两个转变：一方面实现了从全面推进扶贫向深度贫困地区专项攻坚转变，通过出台《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，制定了深度贫困地区脱贫攻坚的时间表、线路图。另一方面实现了从注重外部帮扶向外部帮扶与激发内生动力并重转变，在外部投入的基础上，通过扶志与扶智的教育引导方式，进一步激发了深度贫困群体的内生动力，打牢了深度贫困的攻坚基础。
从深度贫困地区扶贫制度来看，深度贫困地区的确定是2020年前实现全面小康社会的最后一个区域扶贫开发战略，对深度地区的脱贫攻坚专门出台了多种政策制度保障。比如，国土资源部拓展了深度贫困地区的城乡建设用地增减挂钩政策。深度贫困地区开展增减挂钩，可不受指标规模限制，深度贫困地区节余的增减挂钩指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转使用，极大的补充了深度贫困地区的扶贫资金。
从深度贫困地区治理方式来看，探索了内生发展动力机制。将扶贫与扶智、扶志相结合的精神扶贫理念作为深度贫困治理的关键，深度贫困地区的部分贫困户认为家庭的贫困是历史性的，无法改变世世代代的贫困现状，因而思想上无法实现脱贫。通过教育引导、就业培训等“软”措施机制帮助他们掌握增收技能，增强了他们脱贫致富的内生动力。
深度贫困地区是我国全面建成小康社会中最突出的“短板”，在目前脱贫攻坚形势中，深度贫困问题的治理依然复杂严峻。因此，从扶贫开发制度保障方面给予深度贫困地区特殊支持成为解决深度贫困地区脱贫的关键。
（十)防贫减贫与防灾减灾相结合，贫困治理与灾害治理相统筹
实践证明，贫困往往都与灾害相叠加，往往越是贫困地区，越是容易发生自然灾害，凡是灾害发生地区，贫困人口受灾最严重，脱贫难度也最大，中国在减贫过程中积累了丰富的实践经验。2008年汶川大地震时，中国就探索了将防灾减灾/灾后重建与扶贫脱贫相结合，防贫减贫与防灾减灾相结合，贫困治理与灾害治理相统筹的有效机制。2020年的新冠肺炎疫情给中国社会经济发展带来了巨大的影响，对此，中国充分运用了精准扶贫的思想，针对重大疫情的冲击和影响，采取了分类分级、精准施策的政策，统筹解决疫情防控与扶贫脱贫攻坚战。这也是中国在减贫过程中经过实践探索，取得的重要经验之一。
三、思考与建议
新中国成立70年来，我们围绕共同富裕的目标，从摆脱制度性贫困开始，到解决区域贫困实现区域发展，再到突破阶层贫困实践精准扶贫，我们不断在改善人民福利状态上积极探索，形成了相对健全的扶贫开发体制机制、减贫模式，从而完善了扶贫开发的总体思路和实现途径。但是在脱贫攻坚的冲刺期，我们也思考了扶贫机制和制度的内在问题。
（一）扶贫开发工作的制度性调整提高了贫困治理成本
扶贫工作的每一次制度变革都需要大量的社会资源进行补充和重新分配。比如，我们的绝对贫困标准，新中国成立之后进行了三次大规模调整，处于之前扶贫标准线下的贫困人口经过帮扶实现脱贫之后，又因新的制度标准调整，重新进入贫困，需要新的帮扶力量和帮扶资源。扶贫工作重复进行，造成扶贫成本增多。而且制度性约束对于社会组织和企业等非政府机构约束作用相对较小，企业、社会组织等帮扶工作大多数依靠自律。这些可能会导致未来扶贫工作出现弱化、容易引发大规模返贫风险，造成工作的重复和资源的浪费。
（二）扶贫开发工作的制度性调整缺少法律保障
我国的扶贫工作目前主要靠行政手段和行政措施进行，大范围自上而下的扶贫方式能够利用行政优势短时间内提升贫困人口的福利水平、改变贫困地区的落后面貌。但是这种扶贫方式和手段带有短期性、运动式的特点，没有形成长效的法律制度保障。尤其目前我国还没有出台扶贫方面的法律法规，绝大多数的扶贫工作靠部门规章、行政条例来维护，还没有上升到法律保障的高度和水平。缺少法律保障，扶贫工作会出现两个风险，一是造成未来扶贫工作力度的弱化，目前许多基层政府用大量精力来抓扶贫工作，这种运动式的扶贫工作无法在长期保持；二是随着扶贫工作的难度日益加大，行政命令带来的扶贫疲劳战增多，扶贫干部的疲惫感增加，工作难以长期维继。
因此，及时出台扶贫方面的相关法律，形成扶贫工作的长效机制是未来国家治理贫困的趋势。贫困治理现代化水平的提升和贫困治理体系的完善主要体现在长效机制保障方面，行政指令的指导虽然能在短时间内发挥巨大作用，但是要想在长时间内形成稳定的制度保障还是需要法律，法律特有的权威性和稳定性能够使扶贫这项工作形成一种长期化的模式，从保障人权、发展权等方面来说，法律也能为人的福利状态发挥稳定的保障作用。
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The Miracle of Poverty Reduction in China: Institutional Change, Road Exploration and Model Innovation
Zhang Qi Zhang Tao Li Kai
[Abstract] Since the founding of the people's Republic of China 70 years ago, in accordance with the path plan of building and developing socialism, realizing the development goal of overall well-off and common prosperity, we constantly realize the system innovation and improvement of poverty alleviation and development. Now we have finally formed the mechanism system of poverty alleviation, constantly innovated the way and method of poverty governance, and explored a road mode of poverty alleviation and development with Chinese characteristics. Through 70 years of poverty reduction practice, we have pushed Marxism anti-poverty theory to a new level, realized the modernization of poverty governance capability and system. Also we have laid a solid foundation for building a moderately prosperous society in an all-round way and realizing the great rejuvenation goal of the Chinese nation, and provided Chinese wisdom for poverty reduction actions all over the world.
[Key Words] Reform of Poverty Reduction System; Road Exploration; Innovation of Poverty Alleviation Model