保持扶贫产业可持续发展是精准扶贫重点

中国电子版 2020年6月5日 张琦 张欣欣

经过多年的扶贫实践探索，我国已经形成了多产业、长链条、多路径的产业化扶贫态势，特色种养殖产业、各类扶贫车间内的加工类产业、光伏产业等扶贫产业已经取得显著成效，同时，乡村旅游、电商产业和物流产业等新业态的蓬勃发展正在为产业扶贫注入新的活力。

我国自主脱贫能力稳步提高

建成扶贫产业基地10万个以上

根据农业农村部和国务院扶贫办统计数据，从农户层面来看，全国已经有92%的建档立卡贫困户通过“龙头企业+合作社+贫困户”等方式参与到产业发展当中，2/3以上的贫困人口靠外出务工和产业扶贫实现了脱贫，贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元，一个个贫困家庭的生活发生了根本性改变，自主脱贫能力稳步提高。从区域层面来看，全国累计实施了98万多个扶贫产业项目，贫困地区累计建成各类扶贫产业基地10万个以上，近6年，贫困县国内生产总值年均增速高出全国平均水平2个多百分点，贫困地区农村居民人均可支配收入年均增速高出全国农村平均水平2.3个百分点，贫困地区经济活力和发展后劲也明显增强。在脱贫攻坚的最后堡垒“三区三州”，产业发展也取得了明显成效，每个县区都形成了带贫主导产业，52个未摘帽县已发展主导产业122个，带动300多万名贫困群众每年人均增收超过1700元。

不过，伴随着精准扶贫的不断推进和深入，产业扶贫以及扶贫产业发展均暴露出一些不足。农业农村部办公厅、国务院扶贫办综合司印发《关于做好2020年产业扶贫工作的意见》，要求在做好疫情防控工作的同时，切实做好产业扶贫工作，为打赢脱贫攻坚战、巩固脱贫攻坚成果提供有力支撑。扶贫项目复工已经按下“快进键”，各地扶贫龙头企业、工厂车间里机器轰鸣，截至4月10日，全国已有28.1万个扶贫项目开工，开工率达74.1%，各地多措并举，全力应对疫情对产业扶贫的影响，产业扶贫任务和责任就更加重要。

产业扶贫规划科学性可持续性

有待进一步加强

根据国家审计署公布的审计结果，在脱贫攻坚工作的“五个一批”中，产业扶贫存在的问题最多，包括产业扶贫项目推进慢、科技支撑力弱、利益联结机制难落实等问题。

产业扶贫规划科学性可持续性有待进一步加强。总体上看，虽然各地都有自己的成功经验和发展模式，但部分地区缺乏长远思维和全域统筹的观念，导致产业扶贫政策难以产生实质性效用，扶贫产业项目难以可持续发展。第一，部分地区在选择扶贫产业时更关注以项目的方式切入，缺乏乡域、县域的整体概念，忽视对全域扶贫产业进行统筹谋划，在是否与本地域资源禀赋大环境相协调、是否能与上下游产业相融合等问题上欠考量；第二，产业扶贫规划多停留在宏观层面，微观层面的指导性、精准性较差。虽然宏观设计已给贫困村的产业发展定了向，但实践中存在自上而下区域理念逐步削减、项目实施可行性受限的问题，影响到产业扶贫效能的发挥。第三，规划不科学、不明晰易导致对产业未来风险评估不足，尤其是扶贫产业多数是农业产业相关的，受季节性和市场影响较大，若无总体规划的控制和引导，各个扶贫项目同时刺激，将会导致市场出现供大于求，极易造成“谷贱伤农”。

产业扶贫稳定性有待进一步提升。风险是市场经济的重要特征，产业扶贫项目按照市场化逻辑运作，必然会遭遇市场风险，从而导致扶贫项目脆弱性增强，益贫性减弱。第一，项目立项和运行由上级政府或者帮扶单位主导，不完全建立在对当地资源禀赋、产品市场需求和贫困户能力的综合分析基础上，项目选择易出现跟风现象，特别是由于扶贫产业以种植业和养殖业为主，若是某产业的农产品市场价格高、收益好，多数人会跟风发展该产业，使得产量大于市场需求，价格下降，导致大量农产品滞销，亏损严重。第二，在产业扶贫的过程中，部分企业没有建构完善的风险管控机制，如何规避或分担风险是产业扶贫面临的重要难题。

利益联结机制有待进一步的完善。一方面，龙头企业等新型经营主体发展整体上“数量少、规模小、实力弱、水平低”，加之产业链条短，产、加、销脱节，导致带贫能力弱。另一方面，新型农业经营主体缺少与农户的利益联结机制和共享机制，企业出于组织成本、盈利性考虑，加之扶贫领域的精英俘获现象，在推进产业精准扶贫过程中可能侵害贫困群众的利益。

扶贫脱贫的配置保障有待进一步提高和拓展。扶贫开发必然需要大量的资金投入，政府投入在其中占主体和主导作用，同时涉及社会投资和农户自筹，但是这些不同渠道的资金都存在投入不足或不及时的风险。第一，贫困地区县级财力薄弱，财政压力比较大，无法满足扶贫产业发展的需求。第二，各类扶贫资金尚未形成合力，尽管有些地区积极推进涉农资金整合运用，但在投放使用过程中和实际使用过程中依然是分块投入，而且各个部门的扶贫专项资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排上有所重复和交叉，多头管理降低了扶贫资金的使用效率，同时也存在由于审批程序复杂、官僚腐败等多种原因造成的配置不精准和使用不规范等问题。第三，规模小、管理不规范的农业企业缺乏抵押担保资格，信贷能力较弱，融资渠道不宽，影响农业经营者有效融资发展。

科技支撑带动和推动脱贫驱动力有待进一步强化。产业扶贫是一项系统工程，人在整个系统中是关键性甚至决定性因素。人才的短缺是产业扶贫中最难突破的阻碍，贫困地区的产业发展往往缺少懂技术的人、学技术的人、会技术的人。第一，很多地方特色种养业、养殖业项目，缺乏有实力的经营主体，多由村两委牵头实施或由村两委人员试验种植，特色产业产前、产中、产后的开拓动力不足。第二，虽然各地都在开展技术培训，但由于大量农村青壮年劳动力外出务工，留守的老年人和妇女接受培训能力较弱，再加上多数培训模式较为传统，缺乏实际操作，培训效果不理想。第三，一些劳动密集型的加工类扶贫车间，多在当地政府的大量政策资金扶持下发展，由于技术门槛较低，产业基础薄弱，一旦脱贫攻坚期结束，失去支撑条件，则扶贫车间便面临着不可持续的现实问题。

科学优化和完善

产业扶贫发展规划

保持扶贫产业的稳定、可持续发展成为未来时期精准扶贫脱贫和乡村振兴的重点。为了解决产业扶贫脱贫和扶贫产业发展过程中面临的问题，必须根据贫困地区的实际、针对贫困农户的能力和需求采取相应的措施。

科学优化和完善产业扶贫发展规划，增强扶贫脱贫可持续性能力。未来，产业扶贫应与乡村振兴战略有机结合，做好规划，明确定位，做到早部署、早行动、早见效。第一，贫困地区发展特色农业产业应该秉持“宜农则农”“宜林则林”“宜牧则牧”等客观规律，精准选择脱贫产业。第二，要细化产业扶贫资金的数量以及扶贫政策的优惠程度，制定差异化的扶贫方案。第三，必须在产业发展初期，研究未来销售和深加工可行性，还要根据各地实际，重点扶持一批高附加值的产业项目，促进三产融合创新，拉长产业链条，带动更多的贫困人口就业创业。

精准投入，发挥产业扶贫资金最大效能。多渠道拓展产业扶贫资金来源是保证产业扶贫有效实施的前提条件。第一，继续加大财政扶贫资金投入力度，确保财政专项扶贫资金投入始终向产业扶贫倾斜，充分发挥财政资金引领作用。第二，要落实好财政涉农资金整合，通过完善创新财政扶贫资金管理机制，提髙财政扶贫资金的使用效率。第三，撬动金融资本投入，地方政府要积极与金融机构对接，加大对贫困地区的金融服务支持，尤其是当前要对受疫情影响较大的行业和中小微扶贫企业加大信贷支持力度，降低企业融资成本，帮助其渡过难关。

积极培育新型经营主体，完善产业扶贫利益联结机制。第一，积极培育产业基础强、发展前景好、带贫能力强的农民合作社、农业企业等新型经营主体，并做好政策引导，综合采用直接补贴、政府购买服务、定向委托、以奖代补等方式扶持其发展壮大，发挥其优势和作用。第二，要加强对新型经营主体扶贫效果的监测，完善各类考核指标，一旦发现扶持政策落实不到位、扶贫效果不明显，甚至出现骗贫欺贫的不诚信行为，导致贫困户利益受损的，就要及时取消扶持。第三，创新丰富贫困户参与受益方式，完善利益联结机制。一是根据实际情况，优先支持贫困户可以直接参与、直接受益收益稳定的特色产业扶贫项目。二是鼓励新型经营主体采取土地托管、股份合作等方式，与贫困村、贫困农户建立稳定的利益联结机制，引导新型经营主体采取订单帮扶模式对贫困农户开展定向帮扶。三是将新型经营主体带动贫困农户数量和成效作为相关财政支农资金和项目审批、验收的重要参考依据。

培养新时代新型职业农民，为产业扶贫注入科技动力。产业扶贫必须配套技术和人才，为了保证精准扶贫攻坚战的成效，一方面，应该高度关注贫困村群众需求，实施各类型新型职业农民培训计划，对所有具有劳动能力的贫困人口进行培训，尤其是要花时间培养当地的扶贫班子和领头的能人，使其具有一定的科学文化素质、具备一定经营管理能力、掌握现代农业生产技能，提升贫困群众脱贫自助能力。另一方面，科技作为产业扶贫的重要和关键因素，需要发挥更大的作用。当前，互联网技术正成为扶贫的新力量，通过直播卖货打开农产品销路，已不是一件新鲜事。要充分利用大数据、人工智能、区块链等新技术，针对不同贫困地区、群众的特点，把扶贫产品精准推送到有需求的用户，助力产业扶贫。

做好风险防控，提高扶贫产业的安全性。产业扶贫面临的风险点必须尽早堵上，这样脱贫攻坚战才能保质保量地打赢打好。第一，不能以行政手段代替市场规则，盲目追赶市场，找准市场定位就是在选择扶贫产业时以调查研究为基础，注重产品的差异性和特色化，保持产业的市场适应性和竞争性。第二，对于扶贫产业同质化带来的风险，可以通过配套深加工项目等予以化解，同质化意味着规模大，深加工项目有了规模支撑，一般容易获得原料成本等优势。第三，采取配套措施增强项目抗风险能力。一是充分做好项目立项前调研，及时规避风险；二是对项目相关人员以及贫困户开展风险意识宣传教育；三是从项目资金中单列部分资金用于购买农业保险或商业保险；四是寻求外部合作，通过与龙头企业合作，整合进入大型产业链，有效规避风险。