积极探索解决相对贫困长效机制的创新试验
———清远市国家扶贫改革试验区的实践
经济要参 张 琦 沈扬扬 张 涛
清远是一座富有改革精神的城市，是一片富有改革精神的热土。四十年前，清远以 “工业体制改革” 创造闻名全国的 “清远经验”，为国家改革实践趟路；上世纪扶贫开发攻坚期，清远创办 “扶贫开发试验区”，试水工业发展和异地开发模式本世纪十年伊始，清远建立 “国家级扶贫改革试验区”，以习近平新时代中国社会主义特色思想为指导，履行国家改革试验区职能，为 ２０２０年后扶贫工作提供改革思路。四十年来，清远市历届党委政府，高度重视扶贫改革，勇于担当改革重任，始终以先行者的勇气和拓荒者的勤劳精神，科学探索扶贫经验，不断赋予 “清远 经验”新的内涵和时代印记，踏出顺应时代和民生需求的常新扶贫之路。
一、清远市扶贫改革试验区的扶贫改革试验的背景
改革开放初期，清远穷则思变，率先在工业经济体制改革方面探索新路子。尽管改革困难重重，但得到时任广东省委第一书记的习仲勋同志的大力肯定和支持， 最终突破阻力，开创了以发展促扶贫的“清远经验”。此后，清远锐意进取，探索 “以开放促开发” “以兴工促脱贫” “以搬迁促发展”的新路子，率先完成从消除绝对贫困到相对贫困的转变。本世纪初期，清远利用三年时间，通过 “两大会战” （２０００－２００１年）、 “十 项 民 心 工 程 “（２００３年），先全国一步实现清远人民的 “两不愁、三保障”。２００７年 １２月，时任中共政治局委员、广东省省委书记汪洋提 出 “规划到户责任到人”改革思路，清远由此探索 “双到”扶贫机制，创造出精准帮扶的 “清远经验”。２０１１年底到 ２０１２年底，清远党政领导班子深入农村，走村入户，一年多时间中足迹遍布 ８５个乡镇和２００多个村庄，分析和梳理制约农村地区发展的深层次问题，发掘出许多来自基层群众的自发探索经验。清远市富有革新性 的提出 “三个重心下移”，重塑农村基层治理模式和组织方式，以期达到夯实精准脱贫基础，提高农村，特别是贫困地区发展内生动力的目标。村民自治试点工作改革探索也得到中央肯定，被写入 ２０１４、 ２０１５、２０１７、２０１８年中央 １号文，为国策提供改革依据。在深化 “三个重心下移”基础上，为探索脱贫攻坚和乡村振兴发展年长效机制，２０１４年，清远市提出 “三个整合”，提升农民赖以生存土地价值、提高涉农资金使用效率、提高农户社区服务享受便利度，为贫困农户脱贫奔小康打下坚实基础。２０１５年，清远市结合精准扶贫“五个一批”思路，以产业发展、绿色减贫、就业带动、社会保障为核心，实行“四个致富” “三产融合” “３个三工程”改革，构建扶贫长效机制。２０１６年市委、市政府印发 《清远市 “十三五”期间推进美丽乡村建设实施意见》，计划在 ５年内，集中分量分阶段创建一批具有清远特色的美丽乡村，将乡村振兴和扶贫工作的长效机制有机结合起来，预期达到以内生动力促贫困地区和贫困人口发展的目标。
总体来看，清远形成了独具特色的党建带领、政府引导、村民主体、以奖代补、梯度创建的扶贫改革思路。这条改革的思路符合自身实际、可复制、可推广、并具有前瞻性。如今，清远扶贫改革试验区工作成效逐渐显现。上述改革成果不仅 为清远贫困群众和困难地区谋了福利，更为西部欠发达地区以及 ２０２０年后的减贫战略提供参考。２０１８年，习近平总书记亲临清远考察，充分肯定清远市脱贫攻坚工作，对清远市脱贫攻坚工作提出新的指示，成为清远市脱贫攻坚行动指南，为清远市脱贫攻坚工作指明方向。新时代，清远市将以以习近平扶贫思想为指导，探索东部 “先试先行” 扶贫模式，以城乡融合，打破二元结构困境为创新点，打造新时代 “清远经验”。
二、清远市积极探索解决相对贫困长效机制创新的主要做法及成效
（一）构建精准扶贫精准脱贫与农村基层治理相融合机制，是建立 解决相对贫困长效机制的治理基础
清远市以创新农村基层治理为切入点，构成精准扶贫与农村基层治理相融合机制，提高乡村治理结构效能。一是推动 “三个重心下移”。其中， “党建重心下移”针对党组织与群众联系不紧密、党的方针政策落实不到位、干群关系紧张等问题，通过推动基层党建重心下移、服务下沉，推动党员干部与群众形成紧密的联系，有效推动了党员干部与群众形成紧密的联系，将扶贫扶智、扶智真正推到贫困人群思想上；“自治重心下移”，是针对农民 “原子化” 严重、农村 “向心力”不足、村民自治不到位问题，以村民理事会为载体，通过以利益共同体推动优化村民自治的方式，提升扶贫开发的参与度和自我服务能力，在发展农村经济、建设新农村等方面均发挥积极作用。有效提升了贫困农户扶贫开发的参与度和贫困村自身发展的内生动力；“服务重心下移”，通过建立健全县、镇、村三级综合服务网络，贫困群众只需在村里甚至足不出户即可办理各种事项，为农民提供 ８大类 １０８项农村基本公共服务，有效解决服务群众 “最后一公里”问题。简化了贫困户行政服务程序和手续，提高了贫困群体服务获取度。二是推进 “三个整合”，包括整合细碎化土地、整合财政涉农资金和整合涉农服务平台。尤其是整合细碎化土地，有效解决了清远市长期以来农户农户持有土地细碎化、分散化的难题。针对农村承包土地面积小且分散细碎的状况，清远市探索引导有条件村庄发挥村级基层组织作用，在村民自愿的前提下，以经济社为单位，整合全村土地资源，在整合土地的基础上开展土地承包经营权确权登记颁证。该项整合不仅解决了地撂荒问题，还推动了土地适度规模经营。在现代农业发展大格局下，整合土地实现了土地的适度规模经营，有效解决了贫困小农户生产经营面临的困难。
（二）积极探索精准脱贫的内生动力机制，力求阻隔政策帮扶 “断崖效应”———积极探索解决相对贫困长效机制的新方式新方法
为从思想上破除 “等、靠、要”思想难题，推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富，清远市积极探索精准扶贫精准脱贫内生动力发展机制。一是建立激励机制，激发群众创建热情。清远市主动转变资金投入方式，变政府 “大包大揽” 为“以奖代补”，以市场化手段为抓手，适当引入竞争机制，先后探索生产奖补、劳务补助、以工代赈等帮扶机制，推行 “先干先补、多干多补、少干少补、不干不补、 干成再补”的 “五大奖补”原则，帮助贫困群众树立辛勤劳动主动脱贫的正确理念，激活内生动力。二是引导贫困村树立良好新风，以 “四不补”树立良性发展思路。营造公平正义的文化氛围是破解农村盲目攀比、主动陷入到贫困区间获取救济等不良倾向的重要对策。清远市农村基层自发创造出 “拆旧不补、青苗不补、人工不补、让地不补”的 “四不补”经验，有效解决了新农村建设中宅基地调配和规划瓶颈。清远市经过认真分析和总结，认为上述探索有效解决了新农村建设中宅基地调配和规划瓶颈，化农户停留在贫困区间的逆向激励为内生动力，值得推广。在各村党支部的组织带领下，通过激发村民自治作用，村民自愿交回旧宅基地给村集体统一进行调整而不做任何补偿，有效解决了新农村建设中宅基地调配和规划瓶颈，在激发群众内生动力建设自己美好家园的同时，为实施乡村振兴战略创造了宝贵的基层经验。三是通过劳动力技能培训，帮助贫困人口掌握劳动技能，注重扶贫与扶技相结合，开展全员劳动技能培训，采取全员劳动技能培训、田间农业实用技术培训、党建基地和院校素质能力培训和 “订单式”培训等模式，达到 “培训一人、就业一人、脱贫一户”的目标，同时一技傍身，也增强贫困农户的增收信心。四是缩小帮扶资源差距，避免帮扶资源的 “断崖效应”。针对贫困户、贫困村帮扶资源高于非贫困户、非贫困村，导致贫困群体受帮扶力度差距大问题，清远市出台对应政策，减轻不均衡状况。
（三）通过城乡融合发展破解二元结构难题，着力探索相对贫困机制长效机制的城乡融合发展之路
清远市紧紧围绕农村贫困人口脱贫，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，努力破解城乡二元结构难题。一是健全城乡要素合理配置机制，促进各类要素更多向乡村流动。２０１８年，广清两市高度重视对口帮扶工作，联合印发 《高质量推进广清一体化发展工作方案》，通过深化 “广清对口帮扶”，以推进园区创新发展、加强项目规范管理、加大精准招商力度、提高科创平台实力、同步深化交通衔接规划、加强教育帮扶力度、深化医疗帮扶手段、促进金融合作和农业合作、提升旅游发展水平、开展公益慈善救助活动、强化帮扶与精准扶贫联动机制、构建两市服务联动体系等方面，为贫困村和贫困户发展注入更多资金和资源；出台 《清远市 “三个 １００” 人才战略工程实施方案》，鼓励高校毕业生、退伍军人等本土人才返乡创业、参与脱贫攻坚，完善和落实引导人才向贫困地区流动的激励政策，吸引人才、留住人才。二是健全城乡普惠共享机制，推动基本公共服务向农村延伸。通过推动教师资源、医疗卫生人才、公共文化服务等资源向贫困村倾斜，进一步提升贫困村公共服务能力，推动城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。三是健全城乡基础设施建设一体化机制，改善贫困地区生产生活条件。清远市坚持把公共基础设施建设重点放在贫困村，切实加强贫困村交通、水利、饮水安全、通信网络等基础设施建设，加快推动乡村基础设施提挡升级，实现城乡基础设施一体化。
（四） 科 学 构 建 “梯 度 创 建”体系，循序推进从脱贫攻坚与乡村振兴有效对接向解决相对贫困长效机制与乡村振兴融合发展繁的提升
为了解决美丽乡村建设各政府职能部门“各自为政”、八仙过海”状况，清远市制定出台了 《清远市 “十三五”期间推进美丽乡村建设实施意见》 （清委发电 〔２０１６〕１号），以美丽乡村建设作为 “综合大专项”来统筹各职能部门的任务清单。一是明确政府职责。注重厘清政府发挥作用的途径，明确政府的主要职责是出方案、定标准、严考核和兑现奖补。按照五大发展理念，制定五大创建工程，并按整洁村、示范村、特色村、生态村、美丽田园五个梯度开展创建，每个档次的美丽乡村分设不同的创建指标，形成了政府出标准，农民对标创建的工作格局。二是明确部门定位。将住建、农办、农业、交通、旅游、卫生、文明办等涉及农村人居环境整治、美丽乡村建设各职能部门的工作内容和工作职责，全部纳入 《清远市 “十三五”期间推进美丽乡村建设实施意见》 （清委发电 〔２０１６〕１号）创建指标体系，以《清远市 “十三五”期间推进美丽乡村建设实施意见》 （清委发电 〔２０１６〕１号）为“综合大专项”全面统筹各职能部门的任务清单，各职能部门选择年初纳入创建申报的村庄，结合各自职能和年度工作任务支持指导农民开展创建工作，从而实现 “渠道不乱、用途不变、各负其责，各记其功”的美丽乡村建设机制。三是明确农民主体。明确自然村 （村民小组）为创建主体，组织发动群众开展农村人居环境整治、建设美丽乡村，充分调动群众的积极性和创造性，使农民群众这一美丽乡村建设的最大受益者真正成为建设主体。
（五） 着力 “六个留下” 为新时期相对贫困长效机制形成了强力的支撑
脱贫实现攻坚目标完成，并不代表扶贫工作终止，而意味着更为艰巨的扶贫任务的开始，清远市将破解相对贫困、实现共同富裕作为贫困治理的重要目标，积极探索构建稳定的解决相对贫困的长效机制，积极尝试开展贫困村实现 “六个留下”：一是以基层党建为引领，着力留下一支永不撤走的扶贫工作队。清远市坚持把加强基层党组织建设作为夯实脱贫攻坚的基础和建立健全稳定长效脱贫的基础，确保帮扶结束后在贫困村留下一个强有力的基层党支部。二是以产业带动为支撑，着力留下一个带动贫困户增收的产业。清远市大力推进现代农业产业园建设，辐射 带动建设特色产业扶贫村，为发展长效稳定可持续的产业打下坚实的基础。三是以 农民专业合作社为载体，着力留下一个带动发展生产的新型农业经营主体。清远市积极培育和壮大农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体，将农民有效组织起来，更好地实现了小农户与大市场的联结，大大增强了农户抵御风险的能力。四是以扶贫资产后续管理为重点，着力留下一笔互助发展的资金。清远市重点探索解决扶贫资产后续管理和发挥作用等问题，努力把贫困村的扶贫资产变为可持续发展的扶贫资金，为相对贫困时期的低收入群体继续保持增收和发展的态势打下坚实的基础。五是以村民自治为基础，着力留下一个治理有效的机制。清远市积极完善村、组两级各类组织，提升村民自治水平，激发了村民自我管理、自我监督、自我教育、自我发展的内生发展动力。六是以美丽乡村建设为抓手，着力留下一个生态宜居的美丽乡村。清远市紧紧围绕脱贫攻坚和小康社会建设的目标任务，以贫困村创建社会主义新农村为契机，确保到２０２０年全市省定贫困村全面建成社会主义新农村示范村，达到生态宜居标准。
三、清远积极探索解决相对贫困长效机制的经验和启示
１实践证明，推动 “三个重心下移” 以自然村为单元的治理结构更加有效。“三个下移” 是清远市创新性改革思路，其目标是通过完善乡村治理体系，以有效治理手段实现乡村贫困人口脱贫和可持续性发展。在党建方面，清远市坚持 “将支部建在村上”，全面实施具有清远特色的“强党”战略，充分发挥基层党组织在脱贫攻坚战中的战斗堡垒作用，完善乡村治理体系。大力抓好 “头雁”工程，将一批能力强、威望高的农村带头人选拔到党支部书记岗位，向 ２６１个相对贫困村每村选派一名责任心强、执行力强的 “第一书记”，进一步助力贫困村党组织建设。
２扶贫改革试验与提升内升动力相结 合，激活市场要素功能，拔动力不足穷根。广东省是市场经济的先行者和受益者，在探索中我们发现这一思路可以应用到扶贫上，并获得长效扶贫成效。清远市通过 “以奖代补”机制和培训手段，发挥财政奖补资金引导作用，为贫困户构建了正向激励，扶贫扶志、扶智，有效阻隔扶贫 “断崖效应”。同时，清远市倡导社会资本、要素进入扶贫领域，构成 “扶贫大格局”，成功打造企业扶贫样板，为清远市深化探索市场化扶贫手段提供参照。
３扶贫改革思路与区域发展相结合，激活全域发展的带动能效。清远市曾借振兴粤东西北的战略历史发展机遇，紧密结合广州全方位帮扶清远市的机遇，以 “广清一体化”发展战略，争取到了广州市在技术、信息、资金、人才等方面大力支持，有效推进清远市精准扶贫精准脱贫工作，促进贫困地区面貌显著改善。这一思路也将作为清远市借 “大湾区”东风进一步推进扶贫工作的重要契机，为未来扶贫改革思路提供新的机遇
４扶贫改革目标与稳定脱贫相结合，激活政府责任，实现永久脱贫。确保在帮扶工作结束后，在贫困村实现 “六个留下来”：留下一直永不撤走的扶贫工作队， 一个带动贫困户增收的产业、一个带动农民发展生产的农民合作社、一笔互助发展的资金、一个治理有效的机制、一个生态宜居的美丽乡村，真正实现脱贫不返贫。
５扶贫改革理念遵循习近平扶贫开发工作重要论述的思想和精神，走创新发展之路。清远市深入贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，以制度创新为核心任务，坚持前瞻探索、地方为主、先行先试原则，认真组织实施试验区建设总体方案，针对缓解相对贫困、统筹解决城乡融合和城乡贫困、建立贫困预防机制和扶贫治理长效机制，积极开展改革试验，不断取得突破。同时，清远市将在下一步工作中承担更多责任，为 ２０２０年后的西部地区提供改革样板，将 “清远经验”转化为全国经验。
四、打造新时代解决相对贫困长效机制 “清远经验”的思考及建议
２０１８年，习近平总书记视察广东和清远，充分肯定清远改革探索，并强调 “让改革开放成果更好惠及广大人民群众”。总书记的讲话精神成为清远人民的使命担当，清远将在新征程中感恩奋进。清远市将在下一步工作中承担更多责任，坚持走中国特色减贫之路，打造新时代清远经验，为２０２０年后的西部地区提供改革样板。
１建立扶贫治理长效机制，着力推动贫困人口由脱贫向可持续发展方向的快速转变。一方面建立健全扶贫驻村工作队 “六个留下”长效机制，成为清远市在巩固当前脱贫成效的基础上，稳定扶贫成果的一项重要举措；另一方面，突出发展基础的打造，发展可持续性的保障措施建设；第三是要完善福利保障体系，并在长效扶贫体制机制方面的改革与创新，有效激发困难群众、落后地区内生动力，以健全福利保障体系为农户提供生活、发展的安全保障网。
２破解城乡二元结构难题，推动乡村振兴，推进城、乡居民扶贫 “两衔接”。清远市将探索统筹解决城乡贫困的改革思路。其一，助推农村 “一相当”建设，保障农村建设相当于城镇水平；其二，为农民提供 ８大类 １０８项农村基本公共服务，解决服务群众 “最后一公里” 问题；其三，统筹推进 “乡村振兴”和脱贫攻坚有效衔接，实现乡村振兴与长效扶贫的有效融合；其四，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，探索城乡融合发展模式下的新型扶贫战略。
３形成 “广清一体化”高效对接，打造进阶式扶贫改革试验，构建大扶贫格局。在全力打赢脱贫攻坚战的同时，要把推动广清一体化发展作为推进粤港澳大湾区建设、构建全省 “一核一带一区”区域发展格局的具体行动，强化交通基础设施、产业发展、营商环境、生态环境建设一体化，加快广清经济特别合作区、大湾区 “菜篮子”工程等合作项目建设。以发展促脱贫，以合作优势为清远市贫困地区和贫困农户打造更多发展机遇，为期提供长效脱贫机制。
４推动扶贫开发工作常态化的体制和机制新试验。在推进城乡扶贫工作中，坚持政府主导，民政、人力资源和社会保障、城乡住房建设、农业、扶贫、工商、 税务等部门配合，形成一套有力的组合拳。同时从思想上认识到要将扶贫工作常态化，要将扶贫工作中形成的好做法固化下来、好作风坚持下去，在产业扶持、扶志扶智、 “三变”改革等治本措施上下功夫，使帮扶工作更有持续性、更具生命力。此外，构建大扶贫格局，充分集合多方面资源优势，联动各部门、各产业，鼓励各类企业、社会团体、慈善机构和社会爱心人士参与扶贫开发，鼓励群众团体组织开展扶贫志愿者行动，在全社会形成关注扶贫工作、关爱贫困群众、参与扶贫攻坚的强大合力。
５探索与大湾区战略对接下的清远模式，谋划和开创新时代大湾区清远扶贫改革试验区的新蓝图。清远市将以习近平新时代中国社会主义特色思想为指导，进一步加大扶贫课题研究力度，以 “广清一体化”为契机，结合清远地域优势，借 “粤东西北地区振兴发展” 和 “粤港澳大湾区”世界级城市群发展战略东风，总结一国两制背景下减贫经验，研究港澳参与内地扶贫及其自身减贫路径，以锐意改革在清远落地先进经验，为国家下一步和更长远扶贫战略提供改革思路，构建与世界级城市群融合的扶贫模式。