到2020年如期实现贫困地区脱贫既是我国全面建成小康社会国家战略目标的要求，同时也是贫困地区同步步入小康社会的必然要求，更是我国社会经济发展进入新阶段的历史使命。而要到2020年如期实现贫困地区脱贫任务，绝非易事。如何如期圆满完成精准脱贫成为摆在全党全国人民面前迫在眉睫的任务。习近平总书记指出“扶贫开发工作已进入‘啃硬骨头、攻坚拔寨’的冲刺期，各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫”。“扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。现在距实现全面建成小康社会只有五、六年时间了，时不我待，扶贫开发要增强紧迫感，真抓实干，不能光喊口号，决不能让困难地区和困难群众掉队”。如何实现呢？2015年5月，习近平总书记在贵州调研期间指出，要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。在这“四个一批”中，低保政策兜底则是如期脱贫的保障底线，也就是说农村低保兜底担负着2020年贫困人口如期脱贫保障底线的任务，是一项重要历史阶段性使命和责任。在一定程度上说，贫困地区农村低保制度与扶贫开发制度科学合理并有效衔接，将决定着精准脱目标实现的成效和水平。

一、为什么需要实施农村低保兜底制度与扶贫制度衔接？可行性如何？

事实上，农村低保兜底制度与扶贫制度，早在2009年初，中央一号文件就提出“坚持开发式扶贫方针，制定农村低保与扶贫开发有效衔接办法”，并提出具体衔接思路。随后，在国务院扶贫办指导下，全国部分省份开始落实两项制度衔接试点工作。同年，国务院开始在部分地区农村建立“新农保”试点，逐步完善农村社会保障制度，也一定程度上将反贫困对象扩大至老年群体。2010年5月国务院转发了扶贫办、民政部、财政部、统计局和中国残联等《关于做好农村最低生活保障和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见》，提出了目标、基本原则和试点范围，提出了标准和对象以及程序衔接、政策衔接和管理衔接，并提出了保障措施，从试点效果来看，两项衔接对扶贫脱贫的作用明显，也创造了很多创新的模式和经验，总体来看是可行的，也是必要的。与此同时，随着我国贫困人口逐步减少，国家财力不断增加，一减一增，尽管在经济“新常态”下国家财力增长有所减缓，但是用于扶贫和低保的财政支出还是完全可以满足的。2014年中央财政安排的农村低保补助资金即达582.6亿元，有条件在推进公共服务均等化过程中作出针对性安排，进一步健全保障起点公平的体制机制，加大两项制度实施和衔接的力度，让发展成果更多更公平地惠及农村最困难群体。从我国扶贫开发的减贫规律来看，随着时间推移，到后期，扶贫开发的减贫难度越来越大，年减贫人数呈现递减趋势直至减贫效果为零，其主要原因就是到后期贫困人口，贫困群体大多是老弱病残者，完全或者部分丧失劳动能力或者无劳动能力的脆弱群体，对这些贫困群体，扶贫开发效果已经丧失了作用，此时，对这些群体就必须采取低保在内的一系列社会保障措施实现兜底，这样才能实现完全的脱贫。

二、到2020年我国贫困地区需要低保兜底的规模有多少？

到2020年我国农村需要贫困低保兜底规模到底有多少呢？目前尽管还难以有确切数据，但我们可以简单的进行一个预测，也就是说，按照上一个周期（2000年---2010年）的扶贫减贫脱贫规律，预测从2014年底我国 7017万贫困人口，通过扶贫开发各项政策实施，到2020年还有多少绝对贫困人口，这个贫困人口数实际上就可能是我国农村低保兜底的规模。对此我们采取了贫困发生率预测、减贫速度预测等方法，然后将这几种预测结果进行综合分析判断，最后确定“十三五”末即2020年绝对贫困人口数量和规模。

（一）按照贫困发生率变化来预测结果是：第一、按照几何平均法。即按照2009年到2014年6年的年贫困发生率下降17.23%推算预测，到2020年全国贫困发生率预测为2.32%，按照总人口为96362万人（固定点监测样本不变），可预测出2020年贫困人口为2236万人。第二、根据李实教授课题组《新时期缓解农村贫困的政策评估与减贫潜力预测》研究报告结论，未来贫困发生率存在三条可能性比较大的变化趋势：相对乐观——相对减少率15%；中观——相对减少率与2000年至2007年相同，保持10%左右；相对悲观——相对减少率5%。综合各种因素的影响，在2020年贫困发生率预期能够下降至2%至4%左右，能够减少4000万至6000万贫困人口。以此推算，到2020年，我国贫困人口的将在2000万至4000万之间。（二）根据上一轮（2000年到2010年）减贫区间幅度变化规律进行预测。从2001—2010年这一轮贫困人口减少幅度可以看出，在2005—2010年区段贫困人口减少幅度（58.2%）比2001—2005年贫困人口减少幅度（31.7%）增加26.5个百分点。按此增幅推算，目前我国在2011 —2014年减贫幅度为42.7%，那么，2011—2014年贫困人口减少幅度将在42.7%基础上，增加26.4个百分点，约为69%左右，即贫困人口约为2168万人。（三）根据2011年以来中国减贫速度，预测2020年贫困人口数量。2011年我国贫困人口为12238万，2012年为9899万人，减少19.11%，2013年贫困人口8249万人，减少16.7%；2014年贫困人口7017万人，减少14.9%。若按照每年约1个百分点下降速度进行预测，到2020年贫困人口减少速度为8.9%，贫困人口预测为3389万人，综上所述，根据以上几种方法分别预测出2020年我国贫困人口数量，分别是2236万，2000—4000万，2168万和3389万，将四种简单预测进行综合，我们初步的结论是到2020年我国绝对贫困人口可能为2600—3000万。而这部分贫困人口基本上主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。这些贫困人口已经无法通过扶贫开发来实现精准脱贫，只能通过最低保障来实现兜底脱贫。当然，这个预测是非常简单的预测，数据不可能精确，但可以反映一个大概范围和大致规模，仅仅可以作为一种思路和参考而已。

三、如何实施农村低保兜底制度与扶贫开发政策的有效衔接？

农村低保兜底制度与扶贫开发政策要实现有效衔接，说起容易做起难，一方面是产品开发与农村低保制度分别由民政部门和扶贫部门分别实施管理，另一方面缘于面临着衔接的对象范围的衔接、标准确定，衔接的时间、实现和时点等具体步骤、衔接内容和重点、部门间如何协同、协作和分工等等。区域之间如何体现差异性和统一性等等。对此，我们提出以下思路建议，供讨论和参考。

第一、衔接的对象和范围，完善识别机制 。我们认为对于贫困地区来说，低保和扶贫开发相衔接的对象和范围主要包括全国14个片区的重点县和各省确定的省定贫困县。其信息数据来源可以参考扶贫系统的建档立卡数据和民政部的低保数据相结合相衔接，对数据进行统一的核对核查并确定。扶贫部门贫困人口建档立卡信息平台要与民政部门农村低保统计台账进一步衔接，开展农村贫困人口与农村低保对象的对接，摸清底数。摸清扶贫建档立卡低保户、五保户（以下简称“两无”贫困人口）与农村低保长期保障户、重点保障户的底数；比对扶贫建档立卡有劳动能力和劳动意愿的扶贫低保户与农村低保一般保障户的底数；对扶贫低保户与有劳动能力的农村低保对象底数差异较大的地方，要认真核实，分析原因，设法统一。第二、衔接的目标，保障到2020年贫困人口要兜底氛围内。我们认为低保和扶贫脱贫衔接的阶段性目标是到2020年实现低保线和贫困县的“两线合一”，因为从全国来看，目前的低保线大多低于贫困线，到2020年要实现出绝对贫困即脱贫，最低目标就是达到最低生活保障线。第三、衔接的时间、时限和时点问题，建立有序有效衔接机制和差异性的“两线合一”规划。我们认为从全国来看，由于区域产值较大，发达地区如江苏浙江等目前实际是低收入线已经很高了，已经达到了脱贫目标了。对于中等和西部地区，可根据自身实际情况，采取有差别性的“先衔接、后合一”的步骤。也就是说，各省、各县根据自身实际逐步提升低保线，到2020年达到地板线与贫困线合二为一。第四、建立与贫困县退出机制相一致衔接机制和“两线合一”同步推进机制。农村低保兜底制度与扶贫开发政策的有效衔接过程中，可以和贫困地区目前实施的贫困县、贫困乡和贫困村退出机制相结合、同步实施。也就是说，对于退出贫困县、贫困乡和贫困村的可以试试“两线合一”，直到2020年贫困县全部退出之时，也是“两线合一”全部完成之时。这样也就能保障贫困地区贫困人口全部达到兜底脱贫。第五借鉴贵州经验可以采取分类分步实施推进做法。即分类管理，有效衔接。按照国务院扶贫办的要求，贫困人口分为一般贫困户、扶贫低保户、低保户、五保户四类；按照《贵州省农村居民最低生活保障规程》要求，农村低保对象分为长期保障户、重点保障户、一般保障户三类。二是贫困人口的全口径统计。按照国家贫困人口、低保人口的认定标准，农村贫困人口应该基本包含农村低保人口。在扶贫建档立卡工作中，农村低保长期保障户、重点保障户以民政部门统计台账为基准，全部纳入扶贫开发建档立卡“两无”贫困人口登记，不作为扶贫开发工作对象。根据分类标准和工作实际，扶贫“两无”贫困人口与农村低保长期保障户、重点保障户要基本统一，贫困人口扶贫低保户与农村低保一般保障户要有效衔接。三是共同复核，动态衔接。贫困人口脱贫、民政一般保障户退出要有理有据，做到有计划、有措施、有成效。扶贫、民政部门共同对贫困人口、农村低保对象开展收入复核，年底实际脱贫数据要与年初脱贫计划基本一致。贫困人口和低保对象的退出共同按照入户收入核查、民主评议、一榜公示，乡镇审核、二榜公示，县级审批、三榜公示（同时县级公告）程序开展。要将脱贫后的扶贫低保户作为核查重点，对扶贫建档立卡系统中属于民政低保的一般保障户，家庭收入达到脱贫标准后，应在贫困人口建档立卡系统中销号，家庭年人均纯收入（低保口径）超过农村低保标准的，应退出农村低保保障范围；对不在扶贫建档立卡系统中的一般保障户，家庭年人均纯收入（低保口径）超过农村低保标准的，也应退出农村低保保障范围。农村低保长期保障户、重点保障户人口发生变化的，扶贫部门应将扶贫开发建档立卡信息平台及时更新。衔接工作要全程公开，接受监督，确保结果公开、公正、公平，并有相关记录和档案资料。第六、民政和扶贫部门合作是关键。两项制度和政策衔接，关键还是民政部门与扶贫部门间的协同、协作、协调和有效的工作分工和衔接，没有两个部分的精力合作与配合，没有统一步伐，低保和扶贫开发政策衔接也是难以持久的。因此，建立两项制度相衔接的组织机构，来共同研究规划实施两项制度实施是完全必要的，也是未来5年内的重点和关键。

四、实施农村低保兜底制度与扶贫开发政策有效衔接的思考

实施农村低保兜底制度与扶贫开发政策有效衔接包括有些省份已经实施的“两线合一”，都是为实现到2020年消除绝对贫困的重要举措，也是我国实现小康社会目标的重要的任务。没有贫困地区脱贫，就很难说全国实现了小康，而最低生活保障下的消除绝对贫困的实现，是我国进入到一个历史现阶段的重要标志并将载入中华史册，如果说1949年中国人民翻身做主人获得解放是中国第一次站立起来的话，到2020年消除绝对贫困和脱贫目标的实现，则是中国摆脱贫困贫穷进入到小康社会的历史发展新起点。说新起点，就是因为消除绝对贫困仅仅是开始，2020年后，我国扶贫脱贫的任务将进入到消除相对贫困的新阶段，低保兜底还不是扶贫脱贫的长远目标，可持续扶贫脱贫，贫困地区脱贫致富达到小康目标才是扶贫脱贫目标，扶贫脱贫任重而道远。

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