习近平总书记2015年6月在贵州重要讲话中提出的“目前扶贫开发工作已经进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，只有采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果可持续的措施，切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织，才能确保贫困人口到2020年如期全部脱贫”，对指导我国扶贫开发和全面实现小康社会目标指明了方向，也为到2020年我国贫困地区如期全部脱贫增加了新任务。如何完成到2020年精准脱贫任务呢？我们认为其关键之一就是建立和完善新时期我国扶贫脱贫新机制。

<!--[if !supportLists]-->一、<!--[endif]-->我国扶贫脱贫机制创新取得明显效果,但面临新挑战

    2010年以来，首先国家制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，确定集中连片特殊困难地区为扶贫脱贫主战场，扶贫开发进入到了新阶段。其次，国家提高了贫困线标准，扩大了扶贫开发规模和数量。再次就是集中连片区与发展和扶贫攻坚规划实施效果明显。主要表现在14个连片特困地区的区减贫效果明显，农民人均纯收入增长率高于全国农村人均纯收入增长率，农村居民消费支出增幅快于全国平均增幅，片区GDP增幅均要高于全国平均增速。更主要的是以精准扶贫为标志的扶贫开发加快了扶贫脱贫的推进进程。与此同时，我国社会扶贫机制正在加快形成。当然，面临的挑战主要表现在：扶贫脱贫面临2015年后发展议程、新一轮全面深化改革、全面建成小康社会奋斗目标关键期、贫困地区要在2020年如期实现脱贫任务、经济“新常态”下社会经济发展新态势及国际社会经济新秩序调整新变化、新特点的全球合作与发展及竞争新挑战。因此,到2020年这一时期，我国扶贫开发将进入到内源发展机制与外源拉动机制相结合，从单纯的外源推动为重点，转向培育内源发展机制快速形成的阶段。

<!--[if !supportLists]-->二、<!--[endif]-->扶贫脱贫机制目标:创新和构建多层扶贫脱贫动力新机制

    新时期完善我国扶贫脱贫新机制是以创新和构建多层扶贫脱贫动力新机制为目标，以完善国家扶贫脱贫的保障体系和完善中央和地方扶贫开发制度体系为核心，积极推进和形成新时期我国扶贫开发治理内源推动机制、扶贫脱贫治理自我发动机制和扶贫开发治理的外源拉动机制的多层扶贫脱贫动力新机制，到2020年,国家扶贫开发治理体系基本形成，国家扶贫治理能力全面提升，即扶贫脱贫的基础能力、扶贫脱贫治理的社会发展能力和可持续发展的特色产业扶贫脱贫能力得到全面提升。创新和构建多层扶贫脱贫动力新机制,重点规划和实施扶贫脱贫宏观和微观双层次机制的协调和统一，即内源发展机制和外源拉动机制的合力推动。

    以外源拉动机制强力推进，迅速提升扶贫脱贫能力，努力实现 2020年如期脱贫的任务。到2020年要实现如期脱贫任务，外源拉动机制是关键。扶贫开发治理的外源拉动机制主要是国家宏观财政政策拉动机制、国家宏观金融政策服务拉动机制、多元合作拉动机制构成和片区的区域发展带动，即形成财政拉动力、金融拉动力、市场拉动力和区域综合拉动力。宏观财政政策拉动机制是通过改革财政专项扶贫资金管理来实现，即一方面通过增加专项扶贫资金支出，提高扶贫力度，另一方面通过财政专项扶贫资金管理，提高宏观财政政策实施准度和精度，提升扶贫资金使用效果。外源拉动机制完善则较多的是通过外部宏观经济政策和多方合作改善内部治理环境，实现内外联动，共同促进国家扶贫开发攻坚顺利推进。主要包括：片区发展与扶贫攻坚结合机制、社会扶贫机制、金融扶贫机制和专项财政扶贫资金分配机制，这是“十三五”时期我国扶贫脱贫机制完善的宏观战略重点，也是其机制完善的外源推动机制。

    以促进和催生内源发展机制形成，提升扶贫脱贫造血能力才是根本。内源发展机制是内源自我动力机制和内源推动机制的有机统一，是扶贫脱贫动力源泉的内在力量。内源自我动力机制主要来自自我的内在源动力，主要包括内源机制和主体参与机制，是扶贫脱贫自我内源源动力。内源推动机制完善重在提升扶贫开发治理机制内部运行效率，通过内部管理约束评估、提升贫困治理方法和效率等，达到内部要素最佳配置。主体参与机制和内源扶贫机制是“十三五”时期完善扶贫脱贫机制的必要前提和必备条件，只有不断提升贫困群体自身参与能力和自救能力，才能不断加快扶贫脱贫机制改革完善，成为新时期扶贫脱贫攻坚的内生助力。主体参与机制。主体参与是指扶贫脱贫机制完善过程中利益主体即贫困人群的参与。主体参与不仅包括传统意义上的贫困人群参与机制完善的决策、实施和监测，还包括建立以贫困人群为主体的制度化组织，实现自发的主体参与。在扶贫脱贫机制完善过程中，主体参与可以间接起到提升贫困人口能力的目的。通过引导贫困人口参与各种完善项目，在提高项目质量的同时，可以达到提升贫困人口自身发展意识和发展能力的目的，从而提高贫困人口的自主发展能力，实现从外部输血到内部造血的转变。不仅能提高外界项目和资源对贫困县内部实际情况的适应性，还能提高贫困人群对外部资源和机会的把握能力。主体参与，一方面要利益主体有意愿参与，另一方面要有便利的渠道参与。建立主体参与的渠道机制，就需要发挥机制内各种组织的桥梁作用。内源机制。内源扶贫机制是指为了激发贫困内部源动力而建立的多元动力机制，这种动力主要是三方面推动力：一是构建内部管理约束及激励机制，二是构建扶贫脱贫效率提升机制，三是扶贫脱贫治理方式完善推动机制。内源发展是指激发贫困村和贫困人口的内源动力，让他们从他救变为自救，获得长期的可自我维持发展的能力。在内源推动机制中，以精准扶贫形成内源推动力的核心，提升扶贫脱贫治理效率。以扶贫脱贫考核机制为引领，正确引导扶贫脱贫的治理方向，并形成有效地扶贫脱贫管理约束和激励机制。扶贫脱贫方式即帮扶机制的推动力则是内源动力机制的催化剂和助推器。三种机制动力形成合力，从而就可推动扶贫脱贫的内源强大发动机。

    微观内源扶贫脱贫机制是指为了激发贫困内部源动力而建立的多元动力机制，这种动力主要是三方面推动力，一是构建内部管理约束及激励机制，主要通过扶贫脱贫考核机制和方式转变来实现，二是构建扶贫脱贫效率提升机制，主要是通过精准扶贫来实现，三是扶贫脱贫治理方式完善推动机制，主要是通过驻村帮扶来实现。在内源推动机制中，以精准扶贫形成内源推动力的核心，提升扶贫脱贫治理效率。以扶贫脱贫考核机制为引领，正确引导扶贫脱贫治理方向，并形成有效地扶贫脱贫管理约束和激励机制。扶贫脱贫方式即帮扶机制的推动力则是内源动力机制的催化剂和助推器。三种机制动力形成合力，从而就可推动扶贫脱贫的内源强大发动机。可以看出，贫困县考核退出机制，精准扶贫机制和干部驻村帮扶机制三大内源推动机制是扶贫脱贫机制完善的重要保障。如果农户不能建立起自主发展的理念，那么就会对外界的资源供给和外部组织形成依赖，即使贫困村得到了发展，也是一种外源性的发展，一旦外部扶助终止，发展的动力也就戛然而止。建立扶贫脱贫自主发展理念的方式是激发群众的权利意识，使贫困农户认识到自身的权利及这种权利的价值，进而去争取和维护这种权利，自然就形成了自主发展的理念。内源发展的人力资本培育。能力建设是贫困村内源发展的人力资本保障，也是内源发展的核心要义，也是贫困地区区域发展和现代化农民培育的核心要义。因此，扶贫脱贫是扶志、扶智和扶力的统一和结合，是扶贫心力、智力和行力的三力相融合。没有扶贫心力，难以树立全心全意为人民服务的理念，扶贫脱贫也很难符合贫困人口的需求和愿望。没有扶贫脱贫的智力，扶贫脱贫方式、模式效力难以高效。没有扶贫脱贫的行力，只夸夸其谈、搞形式主义，没有实际行动，农民也是难以获得扶贫脱贫的真实实惠和成果，也就是“真扶贫”“扶真贫”行动，将执行力和行动力完全变成贫困户的共同力，形成命运共同体。将扶贫脱贫内化于心，形成心力。转化于智，构成智能，提升扶贫脱贫效率和效果。融化于行，转变为真实的行动，让贫困户获得更多实惠。 

                                    北京师范大学中国扶贫研究中心

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