【本月国内外减贫热点专题评论】
发挥国土资源政策特殊作用，推动易地搬迁扶贫高效实现
党和国家领导人高度重视易地搬迁脱贫工作,习近平总书记在视察宁夏和青海省工作时,专门考察易地搬迁扶贫提出“移民搬迁是脱贫攻坚的一种有效方式”“易地扶贫搬迁不仅要改善人居条件，更要实现可持续发展”。李克强总理批示“易地扶贫搬迁是打赢脱贫攻坚战、提升特困地区民生福祉的重点关键。要聚焦增强搬迁群众后续发展能力，创新思路机制，持续着力攻坚，确保实现精准扶贫、稳定脱贫”。汪洋副总理指出“把易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的‘当头炮’和重中之重，要按照‘理顺机制、明晰目标、守住底线、确保脱贫’要求积极稳妥推进，切实做到搬迁一户、脱贫一户”。
一、易地搬迁在精准脱贫中担当着重要使命
易地搬迁是精准扶贫精准脱贫“五个一批”重要路径之一。据有关专家预测，2020年易地搬迁扶贫脱贫任务将在1000万人以上，规模大，同时，难度也大，因为易地搬迁面对的是“居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口”，因此，加快实施易地扶贫搬迁工程是一个非常艰巨的历史性任务。易地搬迁扶贫模式就是三个品牌之一，在扶贫脱贫中的作用非常明显。第一，易地搬迁是我国消除区域性贫困和改善生态环境而采取的重要战略行动，改变和缓解了生态区位差，生态环境脆弱特殊条件下区域贫困问题突出的矛盾。不仅实现了生态环境的保护，也达到了贫困人口脱贫目的，使贫困地区人口、资源、环境之间矛盾，生态问题与生存问题的矛盾得以化解。第二，探索出不同的易地搬迁扶贫模式。例如，根据我国过去10多年来的实践经验，我国生态移民存在多种安置模式，如依托调整土地安置、依托产业结构调整安置、依托城镇集中安置、依托旅游资源开发安置等，努力实现其生产生活方式转型，提升可持续发展的能力。第三，易地搬迁扶贫方式在一定程度上减弱了代际贫困的传递链，通过易地搬迁改变了家庭代际贫困循环往复旧有体系，进入有利于生存发展的新环境，为贫困家庭新一代的生存能力和发展能力的提升提供了一定条件。第四，从易地搬迁的扶贫脱贫实际效果来看，易地搬迁贫困家庭的整体收入有显著提高，由于搬迁安置地方相对来说交通便利程度大大改善，信息比以前通畅，从而为搬迁家庭从事非农就业提供了条件。第五，易地扶贫搬迁是实现生态文明建设、绿色发展和共享发展理念的有力依托。将生产生活条件恶劣地区的贫困户整体搬离，实际上是对搬出地环境保护和生态修复的一种有效方式，直接作用于环境质量提升和生态文明建设。同时，易地扶贫搬迁通过土地利用空间布局调整和优化，为农业产业化和开展农村生态旅游提供环境基础，帮助贫困地区实现绿色发展的新路径。易地扶贫搬迁也是让贫困户共享改革发展成果、践行共享发展理念的实际体现。
二、国土资源政策在易地搬迁中发挥着特殊性作用
在易地搬迁实施过程中可能会遇到很多问题，诸如就业稳定性问题、产业发展问题、生活环境改变后适应性问题、实施易地搬迁资金问题和整个过程的组织监管等等很多问题，但如果仔细分析并系统考察就可以看出，国土资源政策是关键和核心，也就是说国土资源政策在易地搬迁中发挥着重要的特殊作用。这主要表现在：
第一，易地搬迁的迁出和迁入都需与土地有关，需要建设用地指标。国土资源部出台专项政策即“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”“在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”，这就为易地搬迁安置住房建设用地提供了优先可靠保障。
第二，通过增减挂钩政策为易地搬迁提供可贵的资金保障。可以说，易地搬迁最大制约因素就是搬迁费用和住房建设资金，尤其是对于贫困户来说，2016年2月，国土资源部出台了《关于用好用活增减挂钩政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》提出“对贫困地区倾斜指标，并实行项目区分别管理，保障农民合法权益，要求按照钱随人走管理资金收益，有效期为5年”“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”。增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用预示着可以将指标进行交易，并将交易收入用于易地搬迁扶贫安置住房建设所需。据粗略估计，全国1000万贫困人口易地搬迁的最低资金需求量将在6000亿以上，假如理应“通过增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”政策，那么将会在很大程度上弥补这一资金缺口和约束瓶颈。事实上在四川的巴中和贵州以及国内出现了这方面的探索，并取得了良好效果。
第三，通过土地整治提升和改善当地产业发展环境和基础设施条件，为脱贫提供良好的环境基础保障。实施易地扶贫搬迁过程中，国土资源部往往都采取土地整治项目给予配合实施，因此，贫困户人居环境和生活条件得到有效改善，村容村貌在统一规划设计基础上焕然一新，农田水利等生产性基础设施和生活条件更加便利，通路、通水、通网络等基本实现全覆盖，产业发展环境逐步完善。如迤那镇芙蓉新村共投入40余万元绿化房前屋后1000平方米，投入30余万元安装太阳能路灯40盏，投入50余万元实现村民户户通自来水，投入20余万元开通数字网络电视，修建防渗渠250米，修建田间道路250米，村民生产生活条件和产业发展环境明显改善。
第四，国土资源各种建设项目为易地搬迁后的贫困群众提供了就业机会和收入来源。在迁出区，安排旨在加强生态修复的土地整治项目，并及时复垦人口迁移后废弃的村庄用地；在迁入区，安排村庄整治项目，优先利用村内闲置土地和低效利用土地安置移民，加强配套公共服务设施建设，确保迁移人口享有与当地群众同等的基本公共服务。统筹考虑现有耕地利用情况，通过农用地整治项目特别是高标准基本农田建设项目，以集中连片整治增加有效耕地面积、提高耕地综合产能，确保迁移人口在第一产业内有业可就。灵活运用城乡建设用地增减挂钩政策，支持有条件的地方依托小城镇、工业园区安置搬迁群众，实现搬迁人口转移就业。
第五，国土资源地质灾害防治政策也大大助推了易地搬迁扶贫。以贵州省乌蒙山片区为例，该区域属典型喀斯特地形地貌，地质灾害隐患点多，贵州省国土资源部门在安排地质灾害治理项目时重点向贫困地区倾斜，2016年上半年支持国家扶贫开发工作重点县（包括乌蒙山片区、武陵山片区和滇桂黔石漠化片区）地质灾害治理项目104个，估算资金77764万元，将解除50017人受威胁群众的生命财产安全。
三、国土政策助推易地搬迁扶贫的创新模式效果明显
通过调研发现，国土资源系统在助推精准扶贫精准脱贫尤其是易地搬迁扶贫方面的创新政策效果非常明显。
第一，利用增减挂指标的跨域流转交易成功流转，有力加快了易地搬迁扶贫的进程和效果。2016年3月，巴中市与成都高新区就300公顷增减挂钩节余指标流转使用以每亩29.5万元价格达成协议，交易额达到 13.28亿元，成为四川省和全国首例省域范围内流转使用存量增减挂钩指标的地区。2016年5月，贵州省增减挂钩节余指标流转交易平台上线运行，交易以三种方式分别进行：一是以毕节市—贵阳市、威宁县—贵安新区为代表的跨市易地省域交易，以每亩18万元的价格成交指标量2050亩，成交金额3.69亿元；二是以遵义市道真、正安、习水、绥阳4县为代表的跨县易地市域交易，以每亩18万元的价格成交指标量2000亩，成交金额3.60亿元；三是以瓮安县为代表的县域就地招拍挂出让交易，以起拍价格50万元/亩成交指标量2000亩，成交金额预计10亿元以上。通过易地搬迁所腾退的宅基地建设用地，利用省域或市域范围内的增减挂钩指标流转交易，在土地级差收益的基础上，为搬迁群众获得更高的收益，有效帮助困难群众脱贫致富。
第二，借助土地开发，将企业社会力量引入为搬迁后产业发展注入动力和活力。以贵州省威宁彝族回族苗族自治县迤那镇芙蓉王社区为例，该社区由原合心村元龙、石河、新营、新河、石桥5个村民小组联合组建而成，距迤那镇政府4公里，是湖南中烟集团响应国家“工业反哺农业，城市带动乡村”战略实施以工扶农和迤那镇开展精准扶贫“六个到村到户”的新农村建设示范点。芙蓉王社区新村建设总投资2740万元，其中湖南中烟集团投资1840万元，威宁县和迤那镇整合农村危房改造、生态文明家园建设资金100万元，整合烟水配套、烟路配套、农村安全饮水等基础设施建设资金800万元。芙蓉王社区是迤那烤烟基地核心单元，单元内有烤烟育苗大棚50个，供苗面积10000余亩；有占地面积9亩共60间烤房的烘烤工场，有农机具119台，服务1.5万亩烤烟种植土地。单元内组建了“三星烤烟专业合作社”，共有社员527户2266人。目前建有育苗专业队37人，服务面积1.8万亩；机耕专业队23人，服务面积1.5万亩；植保专业队10人，服务面积1.5万亩；烘烤专业队9人，服务面积1.2万亩；分级专业队26人，服务面积1.1万亩。在此基础上，迤那烤烟种植逐步形成产业化、现代化的发展模式。
四、问题思考和建议
国土资源政策助推精准扶贫精准脱贫尤其是易地搬迁扶贫效果明显，但也存在着很多新问题、矛盾和困难，需要在实践中不断加以解决，特此提出如下建议：
第一，建议可尝试将增减挂钩指标省内流动扩展到对口支援省市之间进行跨省交易试点。在巴中和贵州增减挂钩指标交易经验的基础上，尝试将增减挂钩指标交易由市域和省域范畴扩展到跨省交易，具体而言，在优先保障省内建设用地指标需求的基础上，考虑将易地扶贫搬迁后节余的建设用地指标在对口帮扶的省市之间先行开展交易试点。当然，在此过程中需要注意：一是完善增减挂钩拆旧建新备案系统，实现拆旧地块和建新地块备案一体化，从技术和程序两方面消除障碍；二是保证复垦新增耕地的质量和持续经营，防止出现撂荒和低效利用现象；三是通过第三方评估确保增减挂钩指标交易的有效使用及收益返还农户。
第二，国土资源项目实施中可主动吸收扶贫系统的参与，扶贫系统也能主动提出贫困需求，从而进一步提升国土资源政策在扶贫开发和易地搬迁实施中的精准度和益贫性。易地扶贫搬迁存在较大的地区差异，搬迁人口和用地规模也各有不同，为使国土资源政策更有效服务于扶贫开发、助力易地扶贫搬迁和脱贫攻坚，国土资源部门出台实施涉及贫困地区的土地政策或项目时，应与扶贫系统加强沟通协调，提高国土资源政策益贫性和扶贫开发精准性，在相关业务融合的基础上，发挥国土资源部门在扶贫开发领域的最大效能。
第三，国土政策助力易地扶贫搬迁还需要其他部门给予充分联动和配合，尤其是在县级涉农资金整合方面给予创新试点支持配合，将会大大提升减贫效果。对易地扶贫搬迁进行先期规划，部门之间配合联动。易地扶贫搬迁应体现规划用地的精准需求，“十三五”全国易地扶贫搬迁规划方案已明确，对于列入易地扶贫搬迁的贫困村、贫困户进行详尽的易地扶贫搬迁规划是首要前提。脱贫攻坚责任主体部门之间应配合联动，政策的落实需要完整的链条相配套，发改、国土、扶贫、金融等部门须在政府主导下开展工作。
第四，国土政策在搬迁后农户产业发展中需要进行政策延伸。国土部门从用地政策、项目支持等方面对农村地区，特别是实施易地扶贫搬迁的地区予以支持，比如整治后土地出现撂荒，导致整治土地经济价值未能发挥。这与土地整治完成经相关部门验收之后跟国土部门无法继续跟进有关，因此，国土政策在搬迁后和土地整治后的农户产业发展中需要适当的政策延伸，保证土地的产业发展用途。
第五，加强国土资源政策与易地搬迁扶贫在模式创新、监管规范方面的案例研究。通过案例研究凝练品牌的经验总结，丰富和推进扶贫理论发展。我国扶贫开发实践中，各地都探索和创新了很多有特色的模式和方法，需进行认真总结、分析和研究，通过案例分析总结经验，并有选择性地进行推广应用。