【国内外减贫热点专题评论】
东西扶贫协作，助力2020年如期脱贫
——闽宁模式的启示
当前我国贫困已经进入脱贫攻坚的关键时刻，贫困地区如何实现良性发展、共享社会主义发展成果，成为亟待解决的问题。1996年党中央、国务院作出决策，让东南沿海13个较发达的省市，协作帮扶西部10个较贫困的省区，自此拉开了我国东西扶贫协作的序幕。过去20年间，“闽宁模式”、“滇沪模式”、“粤桂模式”、“浙川模式”等东西扶贫协作典型模式不断涌现，为我国扶贫事业发挥了积极作用，也为下一步我国脱贫攻坚、全面建成小康社会和实现共享发展提供了成功经验。尤其是闽宁模式在当前脱贫攻坚战中的样板示范作用更为明显。
一、20年艰难探索的成功模式：闽宁模式
永宁县闽宁镇行政区域面积 210平方公里，有6个行政村77个村民小组，8870户村民4.4万人。东西合作20年间，闽宁镇各项社会事业都有了长足的发展，人均纯收入由2011年的3549元增长至2015年的 10350元，群众生产生活条件明显改善，脱贫致富能力显著增强。如果考察和分析闽宁模式的艰难探索历程和特点，显然，这种东西协作发展的扶贫模式与诸如“滇沪模式”、“粤桂模式”、“浙川模式”等有着不同特色。归纳起来主要是：
第一，产业转移发展与东西联动的特色产业扶贫创新，结合永宁地区特点培育“新产业”。闽宁镇原隆村引进青岛昌盛光伏企业，开工建设 200MW 光伏发电和 588 栋光伏大棚，开展花卉、黑枸杞、中草药、菌菇、茶叶等种植和蝎子养殖，让移民在家门口见识了新农业学到了新技术。实施的菌菇承包种植项目，已有 6 户移民承包种植，预计每棚年产值7.5万元，解决移民就业的同时，起到示范带动效应。采用水肥一体化高效节水灌溉模式，示范种植优质红树莓1000 亩，成活率高达 98%，预计盛果期年产值达1000万元以上，可为周边千余名移民提供就业机会。木兰村木兰红枸杞合作社带动群众种植枸杞 600 多亩，亩均收入 8000 元。武河村财富源养殖合作社引进长毛兔种兔500多只，已经稳定生长，周边群众也表现出极大兴趣，这将成为移民致富的新项目。2011 年起，将生态移民安置与菌草产业有机结合，在闽宁镇武河村菌草示范园区建设菌棚50栋，引进宁夏锐森源农业技术开发公司开展食用菌种植，配齐了温棚种植的全套设备，2015年，种植菌菇35栋，生产季节每天用工10人，2015年已经发放工资 20 多万元，每栋收益可达 6 万元左右。
引导和调动有养殖经验的农户，发展牛羊养殖。实施“散户养殖、整村推进”项目，从2012年开始，对有养殖基础且养殖牛5头、羊30只的家庭，整合资金近 1000 万元，进行养殖环境提升，至今发展庭院养殖4个村，改造圈舍553 栋；建成宁夏壹泰牧业万头肉牛养殖基地及金顺友养殖基地，对武河、园艺、福宁3个养殖园区进行补栏，规划实施了园艺村万亩草畜基地，补齐了“公司+基地+农户”的养殖要素，尤其是壹泰牧业和金顺友公司承担起了引领技术的作用，成功注册“闽宁镇牛羊肉”清真品牌3个，正式开展电商和市区直销点品牌化运营，为开拓市场奠定了基础。
“建园区”、“转劳务”承接东部产业转移。东部发达地区为西部提供技术与智力支持，西部地区提供园区和劳务，实现顺利承接。规划面积4200亩的闽宁扶贫产业园，一期基础设施建设全面完成，入驻福建亚通创新材料有限公司、福建亚通管业水科技公司、宁夏牧乐机械有限公司、宁夏瀛海天耀编织袋厂、南安青川管业及中汇天颐生物科技有限公司 6 家企业，投产后将有效解决闽宁镇移民的就业问题。针对闽宁镇移民家庭人口多、文化程度低、技能缺乏等特点，依托农村劳动力中长期培训和“阳光工程”，累计举办培训班150多期，培训各类人员9500 多人；培育劳务派遣公司11家，劳务经济人56人，有组织地输出务工人员从2010年的2000人增加到2015年的9026人，务工地点也由区内务工发展到周边省区。现人均劳务收入11430元，最高收入达到10万元以上。劳务收入已经成为闽宁镇移民收入的主要来源，占到收入的70%以上。
第二，整乡推进与城镇化建设同步推进的新型城镇化扶贫发展新模式,整体推进与扶贫融入城乡一体化的新型城镇化来推进。闽宁镇区是镇域经济发展的核心区域，近年来，镇区发展速度在不断加快，各项公共服务设施及市政基础设施不断完善，城镇的集聚优势逐步显现，城乡发展一体化是根本途径，组织引导农村富余劳动力和返乡农民工参与基础设施建设和农业产业化经营，打造以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系。闽宁镇作为全区整乡推进示范乡之一，已实现“五通八有”目标任务。2015 年修编完成闽宁镇总体规划（2013-2030）和新镇区规划，完成原隆村、福宁村 2个闽南风情和回族特色相融合的民族特色村寨建设，提升了建设标准；完成10万平米特色街区和老镇区101户回乡风情民居改造；完成新老镇区生态绿化工程、贺兰山东麓闽宁镇境内15公里防洪堤砌护和总库容80万立方的水库建设；乡村建设日益完善。同时，新建闽宁幼儿园、原隆村小学、原隆村幼儿园，基本解决闽宁地区幼儿教育“入学难”问题；新建闽宁镇卫生院住院部，解决移民“住院难”问题。闽宁镇积极探索生态移民与城镇建设相结合之路，力争改变城乡二元结构，缩小城乡差距，逐步向镇区或镇区周边集居，产生集聚效应，形成“要素增强一规模增加一经济增长”的移民模式，这种模式不但有利于移民的脱贫致富，而且可以带动移民安置区的市场化、文明化、现代化水平，使农村逐步融入城镇。同时移民安置区富余劳动力可以转向城镇的生产、加工、销售等二、三产业之中，解决他们的长远发展生计问题，让移民真正住得下、留得住、过得好，从而促进城镇的发展。
第三，积极探索综合性扶贫脱贫的道路和模式。即整体性和多维减贫---东西扶贫协作中的整体性、全面性脱贫目标和做法是创新脱贫方式、促进全方位脱贫的关键环节和重要保证。实现贫困地区的脱贫，是一项系统性工程，涉及经济、医疗、教育、环境等方方面面，尤其是现阶段全面建成小康社会条件下的贫困退出更是要求从单一维度脱贫转变为多维脱贫。闽宁模式的突出特点就是,东西扶贫协作是在各级党委和政府的重视和领导下，以政府部门层层结对子、企业合作、民众广泛参与为主要方式，开展以基础设施建设、劳动力培训与转移、企业产业化和规模化、文化教育多样化等多方面内容的扶贫开发，也是“多层次、多渠道、多形式的经济技术合作”。东西扶贫协作所涉及的不仅是资金、技术领域，而且还包括经济、科教、卫生等多个领域，旨在从全方位进行扶贫脱贫。
第四，东西协作从扶贫脱贫走向协作、合作和共同发展的创新性模式。也成为参与“一带一路”尤其是“丝绸之路经济带”发展倡议的重要支撑力量。一方面东西协作并不单纯是东部地区的单项资本、人才等的输入，更重要是的东西在资源、人才、资金、技术等方面撰写新型合作、共同发展模式的创新过程。如果说开始阶段的单项输入是必要和主导型重点的话，随着东西协作内容的扩大和加深，经济合作发展程度渐次升级、共同发展的新型市场化发展模式也将会在各个领域加深，并形成新时期东西协作共同、共享发展的新阶段。“一带一路”国家发展战略中，西部地区的重点是参与“丝绸之路经济带”，但西部是“丝绸之路经济带”国内建设和发展的重点，需要在短时间内强化自身的贫困问题的减弱即扶贫脱贫，进而推动沿线的扶贫脱贫国际合作。而东西协作不仅是丝绸之路经济带国内建设发展的重要内容，同时也是东部地区参与的重要过程。
第五，采取生态移民、生态保护和产业扶贫相结合——即绿色减贫理念的成功实践。闽宁镇是实施移民较早、规模较大的地区之一，早期实施的是传统吊庄移民（生存移民），及移民在搬迁时迁入地和迁出地都有土地和住房，采取两头有家，来往自由的形式，待移民点开发相对成熟，生产生活基本稳定后再全部搬迁。传统吊庄移民过多关注如何解决移民的经济收入和温饱问题，采取“游农”的生产方式，由于不懂生态环境科学，对保护生态环境的意义缺乏认识，造成了大面积土地荒漠化，对迁入地和迁出地的生态环境产生了一定的影响。2002年前后，国家非西部地区开展异地扶贫搬迁试点工程，实行有目的、有组织的移民整体搬迁，闽宁通过实施生态移民安置工作，以闽宁村为中心，对分散的移民进行集中，合理规划村镇布局，科学布置改善创造条件。闽宁镇由于受大陆干旱气候的影响，土地盐碱化问市政管网，严格要求施工质量，同时维修、整治河渠，保证搬迁移民的生产生活和环境质量。针对此种情况，闽宁镇制定了“一年规划，分年实施”的处理原则，实施水利工程改良措施，清挖支、斗、农沟，形成通畅的排水网络；实施农业改良措施，种植绿肥、培肥地力，形成高标准农田，改善农业生态环境。我中心近年来正在着力“绿色减贫”方面研究，闽宁镇将生态移民、环境治理、土地可持续利用有机结合起来，与“绿色减贫”的理念不谋而合。
无论是开展花卉、黑枸杞、中草药、菌菇、茶叶等种植和蝎子养殖产业，还是大力发展的光伏产业等都是绿色产业扶贫模式的成功探索。不同的是，闽宁模式中更是东西协作开展绿色减贫的成功案例，很值得推广和借鉴。
二、“闽宁模式”对东西扶贫协作的启示
习近平总书记在2016年7月20日主持东西部扶贫协作座谈会时强调，做好新形势下东西部扶贫协作和对口支援工作，是如期打赢全面脱贫攻坚战、是实现“第一个百年奋斗目标”的必然要求，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，是深入实施西部大开发战略、培育新的经济增长点、拓展我国经济发展空间的战略选择，是我国实施互利共赢开放战略、发展全方位对外开放格局的重要部署，是加强民族团结、维护祖国统一、确保边疆地区长治久安的迫切要求。
第一，东西扶贫协作是具有中国特色扶贫脱贫治理体系的重要内容。也是支持和帮助西部贫困地区摆脱贫困的重要路径，更是实现共享发展理念的最好体现，创造了中国道路、中国扶贫脱贫的大国经验。东西扶贫协作是通过动员、组织东部沿海省市对西部欠发达地区提供资金、技术人才等多方面援助为基础，以经济协作为主要手段，促使西部贫困地区经济社会全面发展和贫困人口脱贫致富为根本目的的一种特殊的区域发展政策，是党和国家为“消灭贫困，实现共同富裕”所作出的一项战略举措。这一战略目标在本质上决定了东西扶贫协作与其他经济协作的不完全相同。从词义的表面上理解，“扶贫”就是扶持帮助落后地区及贫困人口摆脱贫穷落后，实现经济社会快速发展，这也是东西扶贫协作的战略目标。“协作”则是实现这一战略目标的一种手段或途经，即要求参与扶贫协作的各方都要以脱贫致富为目标，充分发挥参与方的比较优势，加强双方合作，从而促进贫困人口的自我发展及贫困地区经济社会生活的良性发展。
第二，东西扶贫协作是实现区域经济均衡发展的重要路径之一。中国区域经济发展经过了东部率先改革开放和超前性发展的非均衡区域发展战略型启动，从而带动了中国区域经济增长中东部发展上的制度、政策改革试点和增长、发展上的快速化推进，并因此为非东部经济增长的制度设计和政策制定探索出了一条经验，正是经过了近20多年的区域非均衡增长上的规模化和量化增长性发展从而才带动了国家财政上转移支付能力提升，进而支持西部经济发展的基础条件，而东西协作就是在区域非均衡增长的合理范围下，国家及时启动均衡发展政策和制度设计的重要手段之一。东西协作是区域均衡发展的重要路径。实践证明，当经济社会发展的非均衡增长到一定阶段之后，必须走向均衡增长的新阶段，而且，中外实践也早已证明了区域间强弱配置格局的总效率往往低于区域间强强配置的总效果。我们目前正是走向强强配置前的东西协作过渡阶段。
第三，东西扶贫协作是实现优势互补、互惠互利、共享发展的必要条件。东部沿海较发达地区在技术人才、资金、市场信息等方面拥有西部贫困地区无法企及的优势，但是却面临着资源能源匮乏、劳动力严重短缺，市场饱和和潜力小等困境；西部贫困地区幅员辽阔，自然资源能源储量丰富，劳动力低廉，市场潜力大，国家基础设施建设的投资重点逐步向西部倾斜等优势，但是缺乏经济社会发展所需的资金、技术人才、信息及先进的理念。此外，通过开展东西扶贫协作，使发达地区地方政府无法获益，甚至影响到自身的利益，那么这项工作就无法有效持续开展下去。通过东西扶贫协作，合作双方都能得到发展，经济落后地区摆脱贫困，增强了经济实力，促进了本地经济的发展；支援方以较低的成本扩张了企业规模，又开发了经济落后地区的市场，各得其所、相得益彰。东西部扶贫协作，以东部发展优势弥补西部发展短板，以东部先发优势促进西部后发崛起，变“输血式扶贫”为“造血式扶贫”，不仅成为缩短东西部差距的加速器，更激活了西部自身发展的内生动力，充分彰显了我们的政治优势和制度优势。
第四，东西扶贫协作是新时期（经济新常态下），去产能、去库存、去杠杆、促进创新拉动、产业转移拉动、提升效果效率的重要机遇。相对于东部地区的经济增长速度快带来的负面影响和危害来说，西部地区无论从资源开发程度、环境条件的恶化深度以及带来的自然经济社会发展要素配置浪费严重、产品剩余相比较，西部贫困地区正处在一个资源开发程度不高、环境较好、投资需求旺盛、人力资源和人力资本仍然短缺的时期，东西协作将会在去产能、去库存、去杠杆、促进创新拉动、产业转移拉动、提升效果效率的重要机遇。假如对“十三五”期间脱贫攻坚的基础设施和公共服务建设、危房改造和易地扶贫搬迁等三大领域工程的可能投资进行测算分析，估计全国三大工程所需投入应在2万亿元左右。这样大的投资规模，将会带动相关行业的拉动作用，对水泥、钢材、石料、细砂等估计其消化产能14亿吨左右、4000万吨左右、45亿吨和20亿吨左右；这些工程将可能带来当地的总用工量应该接近19亿，这就相应会创造大约474万个工作机会，由此工程而带来的直接收入预计将增加2943亿元，从而拉动个人消费预计将在2195亿元以上。可见其作用和影响还是很大的。
三、进一步凝练“闽宁模式”，积极推动东西扶贫协作扶贫的思考
以完善国家扶贫战略和政策体系为依托，创新东西扶贫协作机制国家扶贫战略是国家发展战略的重要组成部分，扶贫政策体系是实现国家扶贫开发战略目标的重要依托。新阶段国家面临扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，“贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后”的贫困现状，扶贫开发任务依然十分艰巨。要更好地解决贫困地区的温饱问题，缩小区域差距，东西扶贫协作应以完善国家扶贫战略和政策体系为依托，创新和完善东西对口扶贫协作体制机制。一方面，建立和完善稳定的东西扶贫协作和对口支援投入机制，以责任建设为主线建立和完善东西扶贫协作和对口支援投入机制。另一方面，建立健全东西扶贫协作和对口支援的组织机构。随着专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“大扶贫”新局面，东西扶贫协作和对口支援须建立健全对口扶贫协作的组织结构和体系，为各种力量参与扶贫幵发提供政策保障和支持。与此同时，就是要建立健全东西扶贫协作和对口支援的工作机制，完善扶贫协作双方定期互访机制。东西协作的中国特色和闽宁模式成功探索，为国际减贫模式提供了可以参考的案例，但对此我们还需要认真地思考以下几个问题：第一，东西协作模式到2020年后是否还要长期稳定的实施，假如要继续推进，在重点方向上应该如何转变，应怎样解决扶贫协作和发展的协作。第二，闽宁模式是否可在国际扶贫交流合作中向适合的国家和地区推广。第三，东西协作扶贫作为贫困治理和区域发展的“双协作”模式的理论研究上是否有新的发现，这也必将对2020年后的中国减贫战略研究有一定的参考，等等。对此进行系列深入研究和探索对中国减贫理论和贫困治理理论和实践都是很有意义的。