【本月国内外减贫热点专题评论】

聚焦深度贫困是打赢脱贫攻坚关键

面对2020年要实现“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”的目标任务,各级政府都按照中央的顶层设计层层落实, 取得了明显效果。2016年完成了   脱贫1240万人,但与2015年完成1442万人相比，显然,减贫规模下降了200多万，为什么？其中一个重要因素就是深度贫困问题。如今，其严重阻梗和制约作用明显显现。对此,中央给予高度重视。2017年6月21日，习近平总书记深入吕梁山区看望深度贫困群众并主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会指出“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，深度贫困地区脱贫攻坚更是这场硬仗中的硬仗，必须给予更加集中的支持，采取更加有效的举措，开展更加有力的工作”。可以说，深度贫困是影响和决定实现2020年脱贫目标的关键因素，当前和未来的扶贫脱贫重点和难点就是：解决深度贫困问题。只有这样,才能保证所有贫困人口如期脱贫。

一、   深度贫困将是影响和决定是实现2020年脱贫目标的关键因素

首先，从目前情况来看，深度贫困人口总量大且比重越来越大。伴随脱贫攻坚的深入，一些贫困程度相对较轻的家庭，在国家政策的帮扶下，率先实现脱贫，剩下的贫困人口中，大部分属于深度贫困人口。

其次，深度贫困人口致贫原因复杂，传统的脱贫模式效果会降低。精准扶贫以来，围绕脱贫的具体路径，中央曾提出“五个一批”，主张分类实施、精准施策。但深度贫困人口往往是多种致贫原因交织的结果，互相作用，很难用常规的、单一的某个“一批”的模式去脱贫，而是需要超常规的“组合拳”，这对脱贫攻坚本身就是一个挑战。例如，一些深度贫困人口既无产业、又无就业能力、又有严重的疾病、还存在子女教育问题、且居住于自然灾害较为恶劣地区，很难用传统的扶贫模式对其进行脱贫，这就需要创新脱贫模式。

第三，深度贫困人口比较脆弱，即使脱贫，返贫现象也比较突出，在一定程度上削弱了减贫的整体效果。深度贫困人群和贫困地区的最大特点就是脆弱性强，不仅表现为经济脆弱性，且表现在社会关系脆弱性和自然环境资源脆弱性。在目前国家强力推动的脱贫攻坚目标任务刚性约束和严格考核监察下，就会出现为了实现任务目标而更愿意选择一些见效快的短期帮扶项目，这样即使有些脱贫的家庭和贫困村可能很快达到了脱贫的标准，但也由于这种脆弱性而重新出现返贫现象，深度贫困人口和贫困地区这一特点相当明显。实际上，深度贫困人口因病、因灾、因学返贫人口众多。

第四，减贫边际效率下降，脱贫的边际难度递增。从我国减贫历史演变规律看，减贫边际难度在不断增强，相应减贫成效边际效率也就会逐渐下降。下图是2011年至2016年我国农村贫困人口数据以及发生率，可以清晰的看到，无论是当年贫困发生率还是当年贫困人口减少的总量，都随着脱贫攻坚的进行而逐年下降。当年贫困人口减少总量从2011年的4328万人下降至1240万人，当年贫困发生率下降从4.57%下降至1.2%，表明减贫的边际效率下降，随之而来减贫的难度则逐年上升。十八大以来，精准扶贫通过超常规的投入，取得了巨大的成效。但就目前的总体趋势来看，已经进入了减贫的慢车道，剩余贫困人口本身的脱贫难度已经很大，剩余的深度贫困人口脱贫难度则更大。

     表    2011—2016年全国农村贫困人口数据及发生率

二、解决深度贫困问题的思考和建议

深度贫困地区一般集民族地区、革命老区、地方病高发区、生态脆弱区等于一体，贫困发生率高，贫困程度深，致贫原因复杂，是典型的“贫中之贫、坚中之坚”，但脱贫攻坚的“坚”怎么来部署，怎么制定措施来“攻克”呢？习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上已经就解决深度贫困问题做出了八点指示，这是我们今后在攻克坚中之坚的指导思想，要全面落实。但各级政府究竟如何在实际工作中能够科学全面高效的贯彻落实呢？我们认为以下的几个方面非常重要：

一、要加大对深度贫困的政策优先和倾斜力度。

一方面要加大对深度贫困地区的投入力度。尽管自实施精准扶贫以来，国家对贫困地区投资规模逐年增加，尤其是2015年以来，中央财政和地方财政直接投资、定点扶贫、东西协作、片区规划实施投资、企业社会组织等扶贫资金超过了历史上的任何时期，但在这一过程中，难免也出现大量投资和项目更加倾向、优先于见效快的贫困地区和贫困人口，而一些民族地区、革命老区、地方病高发区、生态脆弱区等深度贫困地区和贫困人口，往往会因为脱贫效果慢而容易被忽略和搁置，这种现象是可以理解的。但在未来几年里，尤其是深度贫困比重加大后，有必要继续加大和倾斜对深度贫困地区投入力度，确保各类优势资源能够投入深度贫困地区脱贫攻坚，确保优势资源向深度贫困地区倾斜。确保新增脱贫攻坚资金主要用于深度贫困地区，新增脱贫攻坚项目主要布局于深度贫困地区，新增脱贫攻坚举措主要集中于深度贫困地区。通过各种举措，形成支持深度贫困地区脱贫攻坚的强大投入合力。具体来看，在资源汇集方面，应吸纳各方资源，建立政府、市场、社会参与深度贫困地区脱贫攻坚的长效机制，通过优化外部资源整合、打通资源投放渠道、扩大深度贫困人口参与，放大深度贫困地区资源，不断提升外源拉动效率。在资金投放方面，尽快提升各级财政对于深度贫困地区的转移支付规模，行业部门针对贫困地区的各类专项资金、优惠政策要主要向深度贫困地区倾斜。在项目安排方面，要尽快围绕深度贫困地区和深度贫困人口亟需解决的重要问题，制定相关的规划，在扶贫项目的总体分配方面对深度贫困地区倾斜。另一方面，就是要继续大力改善深度贫困地区的基础设施和公共服务。深度贫困地区的特点是基础设施落后，进而导致产业发展困难。因此，应围绕基础设施建设和产业发展，解决深度贫困地区的发展问题。以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手，彻底解决深度贫困地区的“水、电、路、气、房、讯”等基本基础设施建设问题。在此基础上，培育深度贫困地区的市场机制，探索适合深度贫困人口发展的产业扶贫机制，发展一些“门槛低”、“短平快”的劳动密集型产业。依托贫困地区资源禀赋，逐步形成特色种养殖产业发展机制。对于有就业能力、缺少就业机会的深度贫困人口，探索就业扶贫机制，通过就业转移实现脱贫。

二、脚踏实地，科学客观制定合理的脱贫时间表和脱贫目标任务，稳步脱贫。      

习近平总书记指出，深度贫困地区要围绕2020年我国脱贫的整体目标，确保深度贫困地区如期脱贫，同时，也要坚持实事求是，不好高骛远，不吊高各方面胃口。因此，应立足深度贫困实际，围绕深度贫困人口当前最需要解决的核心问题，有重点、有步骤的分类实施，以2020年脱贫为时间尺度，稳步推进各类脱贫措施。显然，深度贫困地区和贫困人口的脱贫要符合自身实际，切不可为了提前完成目标任务，层层加压，层层加码，非理性竞争，导致数字脱贫、假脱贫的现象和行为出现，严重影响党和国家的形象，也对贫困地区造成了巨大压力和潜在后患。目前的重点可以先放在解决深度贫困人口的基本生计问题上，在解决绝对贫困的基础上，探索相应的保障机制，尽快建成覆盖所有深度贫困人口、保障其基本医疗卫生服务的健康扶贫机制；尽快建成深度贫困人口的社会保障机制，对于深度贫困人口实现应保尽保。完善深度贫困人口的社会救济、养老保险机制，可以发展诸如“以粮济贫”等形式的新型救助机制。

三、开动脑筋，积极探索深度贫困的新模式、新思路和新方法。

深度贫困的脱贫难度大，减贫效果慢且不明显，但经过了近几年的脱贫攻坚积极创新和实践，要依靠我国制度优势，积极探索和创新深度贫困的脱贫攻坚的新模式和新方法。例如，贵州作为全国扶贫攻坚主战场，攻坚难度居全国之首。2016年9月，贵州省按照“选准、打实”工作方针，对全省934个贫困乡镇的客观贫困指标（贫困发生率、人均可支配收入、贫困人口规模）和发展环境指标（到省会城市贵阳市的距离、高寒程度）进行测算，确定了20个贫困程度最深、脱贫难度最大的极贫乡镇作为脱贫攻坚的重中之重。按照“两年打基础、三年见成效、四年脱贫，带动周边其他贫困乡镇脱贫”的总体目标，制定了《贵州省极贫乡镇定点包干脱贫攻坚工作方案》，率先进行了深度贫困地区扶贫脱贫攻坚试点工作，积累了很多创新的做法，在全国处于领先地位。从目前实施进展来看，脱贫攻坚初步效果已经开始显现，这对国家探索深度贫困地区脱贫攻坚具有很好的借鉴和参考作用，值得进行调研、总结和评估。此外，山西省也在2017年6月制定了《关于聚焦深度贫困集中力量攻坚的若干意见》，围绕易地移民搬迁、贫困村能力提升等方面开始了先行先试。在综合考虑贫困人口规模、贫困发生率、农民人均可支配收入等指标的基础上，统筹评估自然条件、产业基础以及义务教育、基本医疗和住房安全“三保障”等因素，确定了偏关、宁武、静乐、兴县、临县、石楼、永和、大宁、天镇、广灵10个县为深度贫困县；并通过实施（退耕还林、荒山绿化、森林管护、经济林提质增效和特色林产业）五大项目联动，推进生态建设与脱贫攻坚互促双赢；通过六环（紧扣精准识别对象、新区安置配套、旧村拆除复垦、生态修复整治、产业就业保障和社区治理跟进等环节）联动，加快易地扶贫搬迁和危房改造等等优先倾斜的发展项目和工程。总而言之，我国应积极探索深度贫困地区的脱贫模式，根据不同深度贫困地区的具体情况，探索符合区域实际的脱贫模式。目前，各地已经逐步开始对深度贫困地区的脱贫路径进行创新性探索，也形成了较好的效果，可供借鉴和参考。

四、要注重脱贫效果的持久性和长远性。

相比而言，深度贫困地区由于内生动力较弱，更应注重脱贫效果的持久性和长远性，否则很容易再度返贫。因此，深度贫困地区的脱贫既要注重显绩、实绩，更要重潜绩，不但要促进其直接脱贫，也要提升其内生发展能力，注重脱贫效果的持久性和长远性，确保脱贫效果经得起历史的检验。要围绕人力资本水平提升，培育其可持续发展能力。对此，一方面要加大教育扶贫力度，彻底阻断贫困的代际传递和完善产业扶贫机制，发挥农民合作社等组织的带动作用。另一方面要探索深度贫困地区的绿色减贫机制，充分利用深度贫困地区绿色资源。发挥旅游扶贫、资产收益扶贫等扶贫模式在深度贫困地区的作用，积极探索绿水青山转变成金山银山的新方法和新方式。

 习近平总书记指出，十八大以来的脱贫攻坚工作力度之大、规模之广、影响之深，前所未有。深度贫困地区脱贫攻坚更是“硬仗中的硬仗”。深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的重要性不言而喻。近年来我们在解决深度贫困方面的工作和成就已经证明了深度贫困是完全可以战胜的，只要各级政府能够采取更加集中的支持，更加有效的举措，更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚，深度贫困地区和贫困群众就一定能同全国人民一道进入全面小康社会。