【本月国内外减贫热点专题评论】

          以精准化生态扶贫促进可持续性脱贫

     精准扶贫已经成为中国新时期贫困治理基本方略,在精准扶贫各项实现路径中，生态扶贫则是最重要也是最具长远性和可持续发展的方式。中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出了要把生态保护放在扶贫开发的优先位置，依靠生态保护和生态补偿来实现精准扶贫，让贫困人口从生态建设与保护中得到更多实惠。主要内容包括：第一、实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜，提高贫困人口参与度和受益水平。第二、加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付。第三、结合建立国家公园体制，创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。第四、合理调整贫困地区基本农田保有指标，加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。第五、开展贫困地区生态综合补偿试点，健全公益林补偿标准动态调整机制，完善草原生态保护补助奖励政策，推动地区间建立横向生态补偿制度。可以说，这些生态脱贫政策，必将在助推贫困地区扶贫脱贫方面发挥重要的作用。但最终的效果则要看当地的执行情况，而关键是政策实施的精准性，即生态扶贫脱贫的精准性。生态扶贫生态脱贫则有其自身内在特点和规律，尤其是生态脱贫不仅要借助于自然生态循环规律、自然力发展演变规律和生态经济循环规律，同时也会受到当前社会经济发展及其制度约束，致使生态扶贫和生态脱贫效率和机制也会有所差异。那么，如何在精准扶贫精准脱贫基本方略背景下，达到生态扶贫生态脱贫精准化，对我国扶贫脱贫起着重要影响作用。通过近几年对贫困地区调研认为，生态扶贫精准化需要注意以下五个重要方面。

一  提高生态政策和生态扶贫项目的益贫性

 多年扶贫脱贫实践经验表明，影响扶贫脱贫政策效果的关键之一就是政策执行过程中的易贫性程度。很多地区在扶贫脱贫过程中往往很容易出现贫困村、贫困户或者贫困人口没有获得政策强有力支持，而是被一些非贫困户获得，其中一个关键因素就是政策易贫性出现了偏差。为了管理上的要求，提出了很多政策门槛，从而将贫困户挡在了政策范围外，生态脱贫政策同样如此。例如，国家要求“实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜，提高贫困人口参与度和受益水平”，那么，我们认为，十三五期间在项目安排上就要尽可能考虑到贫困地区；在贫困地区中，又要尽可能考虑到贫困发生率较高的地区；在贫困发生率较高地区，则要优先考虑到贫困程度较高的贫困村和贫困户能够收益。为此，就要做到，第一、国家在“十三五”期间要继续加大生态脱贫项目的投资规模。第二、不断扩大生态扶贫脱贫的范围。第三、要提高贫困地区生态保护的标准，例如，生态补偿的标准在贫困地区就应该适度地提高一点。这样才能算作生态扶贫生态脱贫，否则，仅仅只能算作是生态发展的补偿，而补偿就是对其一定程度上的利益上损失的补偿，还不算作是一种扶贫脱贫。更何况，贫困地区作为国家主体功能区和我国生态保护的主要职能担当者，生态保护是以牺牲自身发展机会为前提的，因此，国家不仅应该补偿，而且应该以其相应机会成本或者其他地区的平均收益作为回报，更应该为此而进行国家奖励。与此同时，假如是生态脱贫政策，则应该在此基础上再加上扶贫脱贫的政策优惠倾斜和标准的提升，这才能算作是生态扶贫和生态脱贫，也就是说生态扶贫脱生态脱贫要遵循从原先“取”到现在“予”转变，即给予的政策转变，正像不仅要消农业税，而且要给予农民种粮补贴一样。同时要研究贫困地区生态脱贫新政策。从“无”到“有”的转变，例如就要借鉴农村以前没有退休养老制度，增加农村也要能获得养老保障制度一样，研究并实施贫困地区生态保护的国家补贴或者奖励制度。从“分”到“合”即从城乡分割到城乡统筹融合转变，也就是说贫困地区与非贫困地区在生态社会福利保障等方面剔除分割局面。从“歧视”到“平等”的转变即改变以前城乡二元隔离制度导致的歧视政策。贫困山区农民也应该获得城市居民获得生态保护政府支出的利益享受。

 二  保障生态扶贫对象的精准化

 生态扶贫对象及其精准识别是生态扶贫精准化基础，精准化预示着要完全的准确和科学，为此就需要保障政策在实施过程中的过程公平、公开、公正、平等，要保障确定生态扶贫脱贫对象的科学化和合理性。要借鉴国家精准扶贫精准脱贫方法和要求，使得生态扶贫生态脱贫对象精准化。将生态环保指标纳入到精准识别体系之中，将生态扶贫对象甄别出来。其次，再通过深入贫困户家庭，运用实地考察、访谈、问卷等方式开展贫困状况调查和建档立卡工作，了解致贫的主要原因，掌握帮扶需求，明确帮扶责任，确保贫困识别的精确率。

三 促进生态扶贫帮扶方式的精准化

    生态扶贫精准化的方式，即指利用恰当的生态手段或方法实现脱贫的目的，方式的精准度体现在对致贫原因的准确把握。由于致贫原因的多样性和差异性，生态扶贫精准化需要高度的针对性，即要做到对症下药、靶向脱贫。通过实践，我们认为，应该从以下几个方面尽可能能够实现生态扶贫帮扶方式的精准化，或者说提高生态扶贫脱贫的精准程度。其一、生态项目确定与贫困地区的需求相一致，与消除贫困地区的致贫因素相对应。例如对于水土流失严重和灾害频繁的生态脆弱地区就可加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付。其二、帮扶行业的精准化。根据当地的实际困难和需求，则确定有哪些行业部门实施部门生态帮扶计划和措施。例如对于自然保护区的贫困村和贫困户，则可确定由建立国家公园体制管理部门来负责其扶贫脱贫，以发挥其优势。其三、生态扶贫脱贫方式的精准化、多样化。针对不同实际需求和资金投资情况，则可采取多种生态扶贫方式。例如通过创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员等，有些还可以通过矿产资源资产化方式等来综合实施生态扶贫脱贫。

四  生态扶贫管理体系的动态化和精准化

  生态扶贫精准化工作的核心工作之一就是推动扶贫管理的创新转型，建立全方位的扶贫信息网络是保证生态扶贫精准化行之有效的关键。通过对所有贫困户和贫困村用信息化的手段进行管理，强化生态扶贫管理体系的科学化、高效化、动态化，以保证贫困治理的成效，进而实现精准脱贫的目标。生态扶贫生态脱贫过程中，由于自然生态资源环境的多样性和复杂性，使得其生态扶贫脱贫也将会随时间出现新变化，为此，就需要不断的进行动态的调整变化，要根据动态变化，不断调整生态扶贫脱贫方式和帮扶结对部门以及生态扶贫的范围，优化生态扶贫重点分布和对象，适时提高生态扶贫的标准，将生态脱贫在动态变化中保持精准化。例如国土资源部在国土政策扶贫中很多就是生态扶贫脱贫的方式，包括矿产资源开发保护等扶贫脱贫政策、国土整治扶贫中的高标准农田建设、土地复垦和生态修复等的管理中。最近国土资源部正不断实施动态优化管理政策和各项改革创新措施，来促进贫困地区的生态扶贫脱贫效果。 

 五 生态扶贫考核评估机制的科学化

 生态扶贫精准化需注重并强调生态脱贫人口及时退出扶持范围，同时让需要帮助的贫困人口尽快地进入扶助群。为此，应针对贫困户和贫困村生态脱贫成效，完善贫困县退出机制，建立严格的生态扶贫考核机制。一方面，要细化完善考核指标，健全精准科学的数据采集和实时监测评估体系，加强对贫困县扶贫工作情况的量化考核，强化生态扶贫精准化政策实施效果。另一方面，借助有关科研机构和社会组织进行第三方评估，提升生态扶贫绩效机制的有效性和可信性。与此同时，要逐步建立以考核结果为导向的激励和问责机制，将生态扶贫效果与生态扶贫生态脱贫的投资相结合。最后，还要借助通过国家开展的自然生态资源调查和核算，为生态扶贫脱贫政策和实践创新提供参考。例如通过对全国自然生态资源进行资产核算，依照绿色经济增长速度、真实进步指数和绿色减贫指数等来考核地区经济发展和贫困地区的减贫成效，将会大大提升贫困地区生态扶贫生态脱贫的效率和精准度，而这些都是生态扶贫生态脱贫在未来走向绿色减贫大战略的重要基础，更是2020年后中国国际减贫合作交流和实现联合国2030年可持续发展议程目标的重要基础。开展中国绿色减贫指数开发应用及绿色减贫测度和考核评估，将对生态扶贫精准化起到重要促进作用。