【本月国内外减贫热点专题评论】

新时代新使命：2020年后中国绿色减贫

2020年后，我国扶贫脱贫将会进入新的历史阶段，从消除绝对贫困向缓解相对贫困转变，从农村扶贫向统筹城乡转变已经基本形成共识,但要实现以上两个转变都离不开绿色减贫方式。因为绿色发展处于五大发展理念的核心位置将会长期不变，而消除一切形式的贫困既是联合国2030年可持续发展议程目标，同样也是中国2020后减贫的新使命。毋庸置疑，无论从完成和推进我国精准脱贫和污染防治、防范化解重大风险三大攻坚战的新责任，还是完成新时代我国战略目标     看，绿色减贫都将是2020年后我国减贫战略的必然选择。扶贫改革实践证明,绿色减贫既是提升巩固脱贫攻坚质量的内在要求，也是贫困地区发展转型的战略方向需要，也是顺应全球可持续发展目标的必然趋势和深化国际减贫合作与交流的有效方式。那么，绿色减贫的基本内涵是什么？怎样评价近年来我国绿色减贫实践和政策实施的效果？ 2020年后绿色减贫可能面临哪些机遇和挑战？2020年后我国绿色减贫战略的目标、任务、重点和难点是什么？这些问题都需要提早进行研究，对此，我们想提出一点思考和建议，供大家研究参考。

一、绿色减贫的基本概念和主要内容是什么？

我们在此将其概括为通过绿色可持续发展和生态环境保护为导向的扶贫减贫的理念、行动和政策制度体系。将绿色可持续发展和生态环境保护与扶贫减贫相融合，可将绿色减贫归纳为以下四种方式，即绿色产业发展扶贫、生态保护与补偿扶贫、易地搬迁扶贫和绿色资源开发扶贫。

二、如何评价十八大以来我国绿色减贫政策实施效果？ 

十八大以来，在我国实施精准扶贫精准脱贫过程中，中央和国家机关各部门围绕绿色减贫出台了一系列政策措施，因地制宜探索出各式各样的绿色减贫实践，绿色减贫政策及制度体系得以不断完善。主要表现在：

（一）生态保护与补偿方面的政策框架基本形成。第一，生态补偿类的政策不断完善。财政支持力度不断加大，补助标准逐年提高；建立了相应的激励、考核、奖励制度，并向西部贫困地区倾斜；统筹山水林田湖草系统治理，生态补偿类型不断完善。第二，以工代赈、公益岗位等间接性生态工程补偿政策稳步实施。以工代赈、公益性岗位等间接性生态工程对贫困人口脱贫有一定的促进作用；积极开展了生态补偿综合试点，创新资金使用方式。在一定程度上起到了减贫的作用。

（二）在绿色产业扶贫政策方面，形成了以绿色农业和旅游扶贫两大主要扶贫模式。第一，绿色农业进展迅速。形成了以绿色发展为导向的新型绿色农业。第二，旅游扶贫的作用愈来愈明显。旅游扶贫体系不断完善，休闲农业与乡村旅游发展迅速，生态产业融合加快。（3）易地扶贫搬迁政策实施成效显著。无论是搬迁还是后续扶持都取得了比较突出的效果。（4）在环境资源开发政策方面，形成了以“三变改革”为主要模式的资产收益模式，以光伏扶贫为代表的资源开发新扶贫模式，扶贫脱贫效果明显。

总体来看，通过近几年的实践，我国绿色减贫理念得到进一步发展，绿色发展已经成为贫困地区社会经济发展的主导思想，绿色减贫逐渐成为我国扶贫开发的有效方式，特别是构成当前精准扶贫精准脱贫的重要元素。生态补偿有效改善区域生态环境，增加贫困人口政策性收入；生态资源开发改善贫困人口生计模式，提升贫困人口可持续发展能力；易地扶贫减轻贫困地区生态环境压力，改善贫困人口生产生活条件；转化生态环境资源效益，探索资产收益扶贫新方式。

三、未来中国绿色减贫面临的主要挑战有哪些？

 我们认为，2020年后，中国绿色减贫政策面临的挑战主要是随着“建档立卡贫困户”的脱贫，绿色减贫的政策对象面临重新确定的问题；2020年后低收入人口和欠发达地区进一步向西部环境脆弱区聚集，绿色减贫压力仍然很大；主体功能区政策对欠发达地区发展的限制将长期存在，生态功能区、生态脆弱区的生态保护与减贫和发展之间的矛盾会逐渐突出；绿色发展和减贫对中央财政压力持续增加；绿色减贫还存在其他几个长期难以解决的技术性问题。

四、2020年后我国绿色减贫的思考和几点建议

根据新时代中国扶贫脱贫新使命，结合我国未来国家总体发展战略走向，我们认为，2020年后的绿色减贫，国家应从战略层面上推动“绿色减贫工程”，可尝试部署和制定《绿色减贫十年规划》。在绿色减贫的总体原则上，首先，考虑区域瞄准，兼顾保护与开发。即开发与保护并重、分区域实施，宜开发则开发、宜保护则保护，突破“开发与保护”的两难境地。其次，以“三个面向”为重点，分类实施绿色减贫战略。即面向深度贫困地区，面向生态脆弱地区，面向绿色资源富集地区。

从时序推进来看，2020年后绿色扶贫可考虑分为三个阶段（至2035年，以乡村振兴第二个阶段完成为时间节点）：2020年至2025年，完成绿色减贫的体制机制建设，完成生态扶贫搬迁；2025年至2030年，绿色资源开发形成规模，形成具有核心竞争力的现代化绿色产业；2030至2035年，绿色产业基本实现现代化，欠发达地区农民就业质量大幅提升，相对贫困问题也得到一定缓解。从区域推进战略来看，2020年后绿色减贫要按照区域间差异分类实施。即结合《主体功能区规划》和《生态功能区规划》可以按以下不同功能进行战略功能定位：第一，生态脆弱地区。主要是面临较大生态、环境风险的地区，区域范围主要包括主体功能区中禁止开发区的全部、限制开发区中生态功能区的大部分欠发达地区、低收入人口。这类地区的发展以减少人对生态的扰动为主，策略上以整体性的生态扶贫搬迁为主。第二，农产品提供地区。区域范围主要是生态环境较好、资源富集地区，以及为城市提供服务的地区，主要是《主体功能区规划》限制开发区中农产品主产区以及《生态功能区规划》中产品提供地区。政策方向主要是尽可能减少对环境扰动的基础上，利用绿色资源，以绿色资源开发、现代农业为主，并承接部分生态扶贫搬迁。第三，边境地区。区域范围主要是靠近边境的欠发达地区，以服务国家领土安全、恢复和保护生态为主，策略上以生态补偿、公益性岗位为主。第四，深度贫困地区。区域范围以目前三区三州为主，策略上以基础设施改善、公共服务均等化为重点，综合开展绿色减贫工程。第五，其他欠发达地区。区域范围是除以上区域之外的欠发达地区，策略上以绿色资源开发为主，实施综合性绿色减贫战略。

从政策保障体系来看。2020年后绿色减贫作为一项国家战略和综合性工程，我们认为搭建一套整体性的政策保障架构是非常必要的。至少包括但不限于以下几个方面。首先，赋予绿色减贫明确的国家减贫战略定位，积极实施绿色减贫工程。其次，明确欠发达地区特别是西部欠发达地区的定位，即重点解决好处于限制开发功能区和禁止开发功能区范围内的欠发达地区在发展规划与保护规划之间的关系，有必要从制度上重新明确，建立面向重点生态功能地区和生态脆弱地区的瞄准机制。第三，建立绿色减贫综合性保障机制。主要包括绿色减贫的财政金融支持机制、考核评价机制、益贫瞄准机制、产业引导机制和社会动员机制，加快推动和完善绿色资产核算，积极尝试和建立绿色产品资产化和资本化的市场机制。第四，建立科学全面系统的绿色减贫监督考核机制，科学合理制定和完善绿色减贫考核指标体系，积极推进并实施绿色减贫考核制度。第五，不断探索、完善绿色减贫的模式。从生态补偿、绿色产业、生态扶贫搬迁和绿色资源开发等绿色减贫模式入手，不断放大绿色减贫的效果。

主办：中国国际扶贫中心

承办：北京师范大学中国扶贫研究院

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