【本月国内外减贫热点专题评论】
对2019年后扶贫脱贫面临新挑战的思考与建议
2018年是我国改革开放40周年，也是脱贫攻坚最为关键的一年，从来自全国扶贫工作会议的信息看，2018年将会完成脱贫人口1000万以上，脱贫摘帽县200多个，这也就预示着，我国脱贫攻坚就剩下2019年和2020年两年时间了，而2019年及之后的脱贫攻坚将会更加艰巨，对此，需要保持清醒头脑和积极向上的热情，坚决打赢和打好脱贫攻坚战。
一、我国扶贫政策的新进展
2018年是我国改革开放40周年。1978年以来，中国由一个低收入国家发展成一个中等偏上收入国家，并成为首个实现联合国千年发展目标、使贫困人口比例减半的国家，创造了中国减贫的世界奇迹。
2014年，全国贫困人口建档立卡，我国正式进入“精准扶贫”新时期。在党中央领导下，政府不断加大扶贫工作投入力度，力求通过精准扶贫战略提高扶贫效率，做到真扶贫、扶真贫。例如，2018年中央财政补助地方专项扶贫资金达到1060.95亿元，并新增200亿元资金全部用于支持深度贫困地区脱贫攻坚；自2015年以来陆续出台中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》、国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》以及中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，层层递进，不断完善精准扶贫战略布局体系。
近期，从扶贫项目开展上，中国仍坚持以产业扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫、生态保护扶贫、兜底保障“五个一批”及健康扶贫等多管齐下的扶贫方式，帮助贫困人口脱贫。从近一两年出台的扶贫政策文件上看，大体可归为以下三类。一是对已有扶贫攻坚战略的细化补充，例如《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划（2016—2020年）》《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》，进一步提升对贫困残疾人、深度贫困地区人群，以及深度贫困地区教育质量改善的重视程度。二是体现政府、智库等实践探索的扶贫新思路。例如，《关于切实做好社会保险社会扶贫工作的意见》强调了保险在防范返贫方面的作用；《生态扶贫工作方案》提出了坚持脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”的思路；《关于推进网络扶贫的实施方案（2018—2020年）》将缩小“数字鸿沟”，让更多建档立卡贫困人口有机会通过农村电商、远程教育、远程医疗等方式享受优质公共服务作为扶贫新模式。三是不断修正和完善已实施扶贫政策。例如，针对支农资金在支持农户资产收益中出现的问题，财政部、原农业部和国务院扶贫办及时下发《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》。近两年政府继续坚持精准扶贫战略，在扶贫攻坚战中不断总结经验，吸取教训，砥砺前行。
在党中央政策的指导下，经过广大扶贫干部和社会力量的努力，依靠社会与群众参与，截至2017年底，我国农村贫困发生率下降至3.1％，贫困县数量实现首次减少，创造了中国扶贫历史上的最好成绩。预计到2018年底，还将有1000万贫困人口脱贫。
二、新时代扶贫工作存在主要问题和面临的挑战
（一）要做好长期攻坚深度贫困的准备。“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。”1理由在于深度贫困地区的贫困程度更深、构成人员更为特殊（少数民族占将近八成）、区域基础条件更差，以及贫困成因2复杂且难攻克（主要表现为疾病、残疾、老龄化、抗风险能力低差3）。这就意味着要做好长期攻克深度贫困问题的准备，同时要反复论证深度贫困地区的扶贫方案。
（二）尚缺乏对基础性扶贫工作后续保障问题的思考和全面性准备。在各地调研过程中，我们发现一个普遍的共性是，由于扶贫项目的实施期截止至2020年，除部分地区考虑了“后三年”的后续保障问题（如河北省）外，但多数省份受到财政资金、日常工作重点调整等约束，无力充分保障2020年后对贫困地区和贫困人群的可持续性支持。考虑到贫困问题具有长期存在和不可避免的共性，贫困户实现能力脱贫需要一定时间（一代甚至几代人的勤奋努力和思想转变）；结合对解决深度贫困问题的思考，更要出台持续性扶贫政策。因此，需要重视并思考基础性扶贫工作的后续保障问题。
（三）非贫困村、非贫困县脱贫任务十分艰巨。现阶段日益凸显的一个矛盾是国家对支持贫困县与非贫困县、贫困村与非贫困村的资金投入力度以及帮扶力度的差距，导致部分非贫困县和非贫困村，落后于近几年受扶贫政策支持的贫困县和贫困村的发展程度。例如，河北张家口就提出了非贫困村的问题，其脱贫攻坚工作情况汇报中指出：“截止至2017年底，全市非贫困村贫困人口占贫困人口总数57%，非贫困村贫困发生率大于30%的占5.3%。但由于地方政府帮扶力度有限，主要帮扶力量仍集中在贫困村，加之政策上仍主要要求扶贫资金投向贫困村，非贫困村的脱贫任务十分艰巨。”故此，在乡村振兴背景下，亟待缩小贫困村与非贫困村、贫困县与非贫困县的发展差距。
（四）脆弱群体政策支持力度还须持续加强。当前的扶贫救助对象主要是收入在贫困线以下的建档立卡户。在各种扶贫政策的作用下，他们的贫困状况得到了缓解或者摆脱了贫困。然而，还有一大批农村人口的收入只是略高出扶贫标准，具有陷入贫困的极大风险。他们属于脆弱群体，是一群易随时受到冲击而陷入贫困的群体。但由于他们不是建档立卡户，完全无法享受到各类扶贫政策。如果将他们与建档立卡户进行比较可以发现，在生活状况与陷入贫困的概率上，两个群体之间并没有显著差异；而在享受的公共政策方面，却有着巨大的差异。这种差异会激发脆弱群体的不公平感，引发社会矛盾。因此，逐渐将扶贫政策辐射到边缘低收入人口之中应成为下一步工作的思考方向。
三、对未来两年及2020年后全面消除极端贫困的一些建议
我们认为在决胜脱贫攻坚战中，可进一步从如下三方面发力：一是集中优势兵力长期攻坚深度贫困难题；二是巩固现有扶贫成果，防范返贫；三是提升贫困人口脱贫致富能力，实现长期稳定性脱贫发展格局。具体来讲：
（一）集中优势兵力长期攻坚深度贫困问题。解决深度贫困问题，要做好长期攻坚准备。可以采取三步走的战略：第一步，稳扎稳打实现“两不愁、三保障”，做好饮水安全、控辍保学、健康扶贫、住房安全方面的工作；同时扎实推进易地扶贫搬迁，引导贫困群众逐步接受现代文明。第二步，强化后续帮扶、扎实教育等有利于提升深度贫困人群代际发展的基础性工作。第三步，选择性借鉴扶贫成功经验，一步到位缩小深度贫困地区与一般地区的发展差距。例如，以市场需求为导向，因地制宜走特色优质高效发展路子；挖掘深度贫困地区的绿色发展模式，融合生态、旅游、文化和民俗综合性发展；激发贫困群众内生动力和参与感，等等。
（二）重视返贫问题，探索出台防范返贫的应对措施和政策。为巩固扶贫成效，返贫问题将成为脱贫攻坚决胜期最需要考虑的问题之一。在研究上，在了解返贫人口规模的基础上，了解其结构性特征、区域分布特征等；更重要的是研究他们再次陷入贫困的诱因。在对策上，要对这部分特殊群体实行特殊的政策，并由此及彼地出台防范返贫的应对措施，这些措施既要有助于提高脱贫群体的发展动力和发展能力，也要建立防范返贫机制，如“防贫保险”等。
（三）赋以贫困户持续性“两不愁、三保障”的基础性扶贫救助保障。经过几年的实践，我们能够明显看到通过地方公共服务建设和服务供给质量的提升，对农村贫困人口承诺的“两不愁、三保障”得到了很好落实。在未来阶段，需要进一步扩大贫困地区的公共服务保障面，并逐步提升保障质量。这是因为一些“保障”内容（如教育、医疗）具有动态性，与政府持续的财力支持和发展思路具有相关性。要坚决防范脱贫攻坚期结束后，地方政府为了追求经济发展而改变财政支出方向，减少对基础教育、医疗服务，乃至社会救济的支持力度，从而导致脆弱性农户的返贫和致贫。
（四）要研究解决脆弱群体缺乏政策支持的问题，逐渐将扶贫政策辐射到对边缘低收入人口之中。2020年后，要重新思考建档立卡群体“脱贫不脱政策”的可行性和公平性。一方面，需要考虑适当降低对建档立卡户无条件给予政策支持的力度，避免滋生“争当贫困户”的逆向激励，另一方面需要针对脆弱人群出台一些防范其陷入贫困的政策措施。
（五）思考建成小康社会的高质量和社会包容性发展问题。尽管我国人类发展指数的世界排名在不断进步，体现出国家综合发展实力的提高，但是人类发展水平仍处于偏后的水平。在未来很长一段时期内，消除绝对贫困，缓解相对贫困仍是中国经济和社会发展中面对的主要挑战。为了应对这一挑战，中国在全面建成小康社会后仍要坚持包容性发展的战略，让低收入人群共享经济社会发展的成果，实现经济发展与健康、教育、生态等方面发展的同步性，实现全社会共同富裕的理想。
参考文献：
1.摘自习近平总书记在2017年深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话。
2. 参考：2017年10月25日，范小建同志在宁夏大学做的《关于扶贫攻坚的几个问题》报告。
3.根据2017年国务院扶贫办对全国最困难的20%的贫困县所做的分析，2017年因病致贫贫困户占44%，因残致贫占13%。
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承办：北京师范大学中国扶贫研究院
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