【本月国内外减贫热点专题评论】

脱贫摘帽后的扶贫脱贫：需要重点解决的问题

 

十八大以来，脱贫攻坚取得辉煌成就，2012年到2018年,我国农村贫困人口由9800多万减少到了1386万，连续6年超额完成千万减贫任务，贫困发生率从10.3%下降到了1.7%，截至2018年底,全国已有153个贫困县宣布脱贫摘帽，取得了巨大成效。此时，面临两大重点任务，一是未脱贫县如何来实现脱贫摘帽的目标任务，二是脱贫摘帽后的县所面临的巩固和提升的新任务和新目标如何来部署。对于第一项任务由严格的考核目标和制度来保证，但对于脱贫摘帽后的考核目标和标准，目前还没有严格规定，往往被忽视。北京师范大学中国扶贫研究院最近几年连续承担多项脱贫政策效果评估、贫困县退出第三方评估、脱贫攻坚成效第三方年度考核、定点扶贫考核、全国150多个贫困村固定点观测调研、全国返贫问题研究等跟踪调研，发现的问题归纳起来主要是：从脱贫户层面来看，主要是亟须巩固脱贫成果，提高脱贫质量，防止返贫；从村级层面来看，还需要继续加强基础设施建设，拓展集体经济收入来源，提升村级单元的发展能力；从区域层面来看，还需要加强对区域经济发展的支持，特别是加强对贫困地区中小微企业的支持，通过区域的经济发展，实现可持续脱贫。从扶贫工作层面上看，还需要更精准、更有序、更有效。针对以上问题，笔者建议国家在近期的扶贫脱贫工作中给予高度重视，从而，确保习近平新时代精准扶贫精准脱贫思想得以全面贯彻，确保2020年脱贫攻坚目标高质量高水平实现。

 

一、脱贫户层面：巩固脱贫成果、防止返贫

第一，通过就业手段，解决西部地区脱贫质量不高的问题。受区域条件制约，一些西部地区、民族地区、艰苦山区存在较大面积的脱贫质量不高的问题，需要有效的就业脱贫手段提升脱贫质量。我们在全国22个省150个贫困村调研发现，一些脱贫户依靠政策兜底、在县城打临工勉强脱贫。这些脱贫户，收入勉强超过贫困线，除转移收入外，也无长期、固定的收入来源。由于没有专业技能，他们多是找一些乡镇、县城周边的临时工作，大多数是纯体力活。这类脱贫户数量不小，是容易返贫的群体，值得注意，要防止他们因就业不稳定返贫。对于此类地区和人群，我们建议从解决长期稳定就业着手，通过行之有效的职业培训、有组织的劳务转移，实现长期、持续、稳定脱贫。

第二，重视产业扶贫的市场风险，防止因市场大幅波动导致农民返贫。近几年，贫困地区新增了大量的苹果、核桃、猕猴桃、茶叶、食用菌等经济作物，也建了不少养殖场。少数贫困村盲目跟风，缺少差异性思维，发现周边什么产业“火”，就上马什么产业，造成同质化严重，出现了产量大于市场需求的现象。2017年、2018年，已经出现了一些扶贫产业市场价格大幅下跌的情况。目前需要对高度同质化的扶贫产业的市场风险引起足够的重视，特别是要防止因市场波动导致农民返贫的现象发生。

第三，解决边缘户的发展问题，防止出现“政策型”差别。我们在贫困县退出第三方评估过程中，发现很多脱贫户乃至贫困户生活、生产条件大幅超过边缘户。很多边缘户就处在“漏评”的边缘，特别是一些单劳力、多人口、多子女的家庭。这些边缘户生活比较困难、增收渠道有限，其中大多数有“扶贫政策不公平”的感受，认为自己才应该是帮扶对象。同理，贫困村和非贫困村的差距目前也已经显现。我们建议，在条件较好、脱贫人口较多的县，可以适当关注边缘户的问题，统筹解决贫困户和边缘户的问题。此外，在县域层面，建议尽早建立统一规划、协同发展的机制，在县域经济层面加强对非贫困村的产业支持、财政金融政策支持等。

 

二、村级层面：强基固本，拓展收入来源

第一，补齐基础设施建设短板。少量出列村基础设施的质量仍然存在较大问题，这类村庄主要集中在非平原地区，当然，非贫困村的此类问题更为突出。主要表现:通信信号普遍存在短板，部分村庄除了村部，其他区域基本没有信号；一些村庄的水质与老百姓期望差距较大；个别村还存在行路难的问题；一些脱贫户还住在“破房、旧房”中，这些房屋，虽然不是C、D类危房，但实际上处在危房的边缘，一场大雨就有可能让这些房屋变成危房。对于这些出列村（包括一些脱贫人数较多的非贫困村），亟须继续加强贫困地区农村路、电、水、通信等基础设施建设，建议结合乡村振兴战略，加强农村环境和村容治理。

第二，拓展村集体收入来源。出列村集体收入虽然达标，但普遍存在来源单一、难以持续等问题，亟待拓展收入来源。目前绝大多数村集体收入依靠土地、财政资金等资源“入股分红”，产业对村集体收入的支撑非常有限。也有部分是依靠村级光伏电站作为收入来源，但从实际情况来看，村级光伏电站建设并网相对滞后，这部分收入拖欠情况较为严重。此外，由于历史原因，大部分出列村还有不少的历史债务，这些债务的化解对村集体经济也是不小的压力。

 

三、区域层面：区域发展带动可持续脱贫

重视区域经济发展，通过区域发展带动贫困户持续增收、脱贫。相比到村到户的支持，对区域经济发展的支持相对较少，精准扶贫以来，大量的资源、人力、精力都瞄准在村、户、人的层面，尤其是各级政府的支持资金，支撑区域经济发展的中小微企业获益很少。目前来看，贫困地区中小微企业能够获得的支持大多是税费减免、用地政策优惠，这些政策对企业发展帮助有限。中小微企业长期以来存在的融资难、发展难问题还是很难解决，扶贫小额信贷“户贷企用”叫停之后，贫困地区中小微企业很难再获得实质性的支持。从调研情况来看，扶贫效果较好的中小微企业，大部分是大量收购农产品或者大量吸纳农村劳动力的农业生产、加工企业，这些企业生产成本高、对资金需求量大、利润较小，因此，融资贵、融资难。因此，有必要加强对贫困地区这类企业的支持，通过发展区域经济，带动贫困户可持续增收。通过发展特色种植养殖、旅游休闲等区域层面的产业，引导贫困户参与，实现可持续脱贫。

 

四、扶贫工作层面：更精准、更有效、更有序

第一，用精准扶贫思维开展工作。“大水漫灌、普惠扶贫、拔高标准”等思维仍然存在，脱贫攻坚后三年，还需要政策执行更加精准。表现突出的是各种拔高标准的全覆盖，特别是“摘帽导向”导致对“两不愁、三保障”领域的高标准全覆盖。例如，个别地方出现了“危房改造全覆盖”，超过80%的建档立卡户享受过各种危房改造、建房补贴政策。政策执行既不严肃，也造成了很大的浪费。这些情况，具体的政策执行需要及时整改，更需要“精准扶贫”的扶贫思维。

第二，将扶贫项目库建设落到实处，解决资金、项目对接困局。目前来看，扶贫工作还缺乏资金、项目、需求的协调机制，各地普遍存在扶贫资金、项目、需求之间协调不通畅的问题，经常出现财政资金拨付慢、贫困村项目需求响应慢的困局。我们在多个县调研时发现，由于扶贫项目库建设不到位，经常会出现扶贫资金缺乏合适的投放渠道，导致突击花钱、盲目花钱、急着花钱的情况，因而出现多方困局：贫困村有项目没有启动资金，扶贫办有扶贫资金没有可行性项目，金融系统支持项目要求高、办理速度慢。国务院扶贫办已经于2018年3月下发了相关的文件，建议加强加快扶贫项目库建设，将项目库建设落到实处。

第三，解决脱贫不脱政策导致的政策依赖问题，以及历史遗留问题导致的扶贫资源浪费问题。由于超常规的投入，不断提高了贫困户对政策红利的预期，加大了一些政策的实施成本，也导致了贫困户对政策过度依赖，助长了“等靠要”的依赖思想。此外，“脱贫户”群体中，实际上存在大量的错评户（精准识别不准确而纳入建档立卡系统的农户），各地对这些户是通过“脱贫”的形式“剔除”的，其中一部分是“脱贫不享受政策户”，另外一部分是“脱贫享受政策户”。根据我们在西部某县调研的估算，这些“错评户”里“脱贫享受政策”的，大概占脱贫户总数的15%左右。这个群体，仍然能够享受各种扶贫政策，无疑是资源浪费。我们建议，一是尽快探索恰当的“脱贫脱政策”的机制，或者明确哪些政策可脱哪些政策不脱；二是彻底清理建档立卡信息系统。

第四，理顺民政和扶贫两个部门的“兜底政策”导向。从民政部门的政策框架来看，无论有没有劳动能力，其收入低于当地最低生活状况的，都应“低保兜底”。但就目前扶贫领域的宣传导向来看，有劳动能力的家庭低保覆盖比例过高经常会作为各地扶贫工作的整改理由。建议在制度层面尽早修改，一是通过两线合一、减量提标，缩小低保兜底范围；二是明确有劳动能力家庭低保的覆盖情形，明确哪些有劳动能力的困难家庭可以纳入低保，哪些不能。

   第五，加强各方面政策的宣传，防止因不知道、不了解而没享受政策的情况。国家出台的一系列脱贫攻坚优惠政策和措施，群众并不是完全知晓，特别是医疗健康领域，由于入户宣传不到位，导致一些本能够享受的政策，贫困户享受不了，相关政策没有真正有效落实。医疗健康领域专业知识复杂、政策保障体系多，与农民日常生活息息相关，如果政策落实不到位，是容易发生返贫的领域。目前，大部分地方建档立卡户有4重医疗保障（基本医疗、大病保险、民政救助、商业补充保险），有的地方甚至有6重保障。但我们在调研中发现，一些农民对这些政策不是很了解，导致一些该享受的政策没有享受到。我们建议要加强此方面的宣传，防止出现因政策宣传不到位而不能享受政策实惠的现象。

 

主办：中国国际扶贫中心

承办：北京师范大学中国扶贫研究院

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