【本月国内外减贫热点专题评论】

分阶段有序化抓重点，稳步推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接

通过近几年对贫困地区的实际调研评估和我国改革试验区的评估，北京师范大学中国扶贫研究院认为：当前和未来一段时间内是我国脱贫攻坚和乡村振兴战略实施交汇的特殊时期，要加快形成脱贫攻坚和乡村振兴战略相互支撑、相互配合、有机衔接的良性互动格局。在厘清两大战略的“同”与“不同”的基础上，制定衔接的总体原则，探索有效的衔接手段，分阶段有序推进。

    一、把握“同”与“不同”，科学确立有效衔接的基本原则

（一）脱贫攻坚与乡村振兴存在耦合和交叉

脱贫攻坚和乡村振兴是围绕“三农”问题而提出的重大战略决策，两者之间在内容和范围上有着高度耦合的关系。实施乡村振兴战略包括质量兴农战略、农村一二三产业融合发展体系、小农户和现代农业发展有机衔接、乡村绿色发展、繁荣兴盛农村文化、构建乡村治理新体系和提高农村民生保障水平等，与产业扶贫、小农扶贫、生态扶贫、文化扶贫、党建扶贫和社会保障兜底扶贫等脱贫攻坚方式具有内在一致性。

（二）脱贫攻坚与乡村振兴存在着差异和不同

两大战略的不同点在于，脱贫攻坚具有紧迫性、突击性、局部性和特殊性等特点，乡村振兴则具有渐进性、持久性、整体性、综合性等特点。脱贫攻坚目标是确保到2020年我国现行标准下贫困地区人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，而乡村振兴战略则着眼于从根本上解决农民、农村、农业“三农”问题，促进城乡社会平衡发展和乡村充分发展，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

（三）脱贫攻坚与乡村振兴衔接应遵循的基本原则

脱贫攻坚是乡村振兴的前提和基础，乡村振兴是脱贫攻坚的深化和延伸。在把握好两大战略关系的基础上，要坚持以下三个原则，确保实现有效衔接：一是要始终坚持精准扶贫思想。脱贫攻坚的成效证明了精准扶贫思想的科学性，在衔接过程中，要将“精准”原则贯穿脱贫攻坚和乡村振兴的始终。二是坚持分阶段有序化推进。2020年之前，以脱贫攻坚夯实乡村振兴之基，将产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴战略总要求融入到具体的脱贫攻坚行动中。2020年以后，以乡村振兴引领扶贫工作，为巩固提升脱贫成果提供新要求、新动力和新保障。三是坚持分地区逐步推进。针对地区、乡村发展基础和阶段的差异性，因地制宜、分类推进，逐步实现衔接。

    二、2020年前：打好脱贫攻坚战，奠定乡村振兴基础

现阶段，我国的脱贫攻坚正处于冲刺期，在2020年打赢脱贫攻坚战役之前，仍然要坚持以扶贫工作为重心。与此同时，这一时期要为乡村振兴做好观念上的衔接、规划上的衔接和政策上的衔接。

（一）做好观念衔接，为乡村振兴奠定思想基础

脱贫攻坚向乡村振兴过渡是从被动式的政府扶持转为主动自愿式的自发运动。在这个过程中，一是注重理论指导的连续性。深刻领会并贯通把握习近平总书记关于扶贫工作重要论述和乡村振兴战略思想精神实质，继承“精准”理念，总结脱贫攻坚优秀经验，指导未来的扶贫和乡村振兴工作。二是实现“被动扶”到“主动兴”的转变。进一步提升贫困人口“自主脱贫”的能力，让人民群众从内心深处转变观念，主动依靠自己的勤奋努力早日过上富裕生活。

（二）做好规划衔接，为乡村振兴提供指导路径

    如何良好地衔接乡村振兴战略，最主要的就是制订符合地方实际情况的、明确化清晰化的短期过渡计划，在整个大的乡村振兴战略安排下，制订短期的（2—3年）当地发展计划，在脱贫工作和乡村振兴之间形成过渡。遵循乡村建设规律，坚持科学规划、注重质量、从容建设。首先，针对不同发展水平、不同类型的村庄，各地各部门应加强分类指导，梯次推进。其次，发掘和总结好经验好做法，在有条件、基础好、积极性高的地方树立一批率先推进的典型，为其他地区提供可复制、可推广的经验。

（三）做好政策衔接，为乡村振兴提供有力支持

    一是按照乡村振兴的目标要求，抓紧梳理现有相关扶贫政策，该完善的完善、该强化的强化、该接续的接续，注重总结梳理脱贫攻坚中成熟的理论成果、实践经验，用于完善乡村振兴政策体系、制度框架，加快完善推进乡村振兴的政策体系。二是在脱贫政策的执行中，要努力化解政策的“悬崖效应”，防止出现政策“鸿沟”、产生新的不公平。例如，农村地区在推进低保建设的同时，要逐步建立和实施包括教育救助、医疗救助、灾害救助、就业救助、临时救助等在内的专项救助制度。

    三、2020年后：启动和推动乡村振兴，巩固提升脱贫成效的可持续性

2020年后，我国脱贫攻坚战役实现全面胜利，要以乡村振兴战略激发贫困地区的内生动力和外在活力，助力破解相对贫困，实现共同富裕。

（一）继续坚持以减贫为重点，以振兴促推新减贫

2020年脱贫攻坚将实现全面胜利，现行标准下农村贫困人口将实现脱贫,贫困县全部摘帽。但这并不意味着扶贫工作的结束，从多维贫困的视角下破解相对贫困将成为2020年后农村工作的重点，并与乡村振兴相互交融。这一阶段，必须要以乡村振兴为契机，在促进农村崛起的同时重点解决相对贫困问题。一是制定2020年后的过渡期政策，确保脱贫人口不返贫。由于各个地区的经济发展、贫困程度等方面存在差异，各地扶贫进度不同、脱贫质量不一。因此，脱贫摘帽后，应允许贫困地区相关扶贫政策在完善提升的前提下，保持一段时期稳定，确保贫困群众脱贫不返贫，防止发生新贫困。二是做好2020年后扶贫对象与乡村振兴对象的衔接，继续坚持“精准”定位。随着绝对贫困人口的消失，未来我们减贫的对象将转向相对贫困人口，而乡村振兴面对的是整个农村地区，必须科学识别相对贫困人口和乡村振兴的微观对象，明确范围，划分重点，进而制定精准策略。

（二）做好机制衔接，为减贫和振兴提供坚强保障

   机制的衔接相对复杂，一旦衔接不好就会影响脱贫攻坚的推进。因此，脱贫攻坚完成之前，要保持工作机制不变。2020年后，要从以下五个方面全力做好机制衔接：一是借鉴脱贫攻坚成功经验，实行“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”工作机制，强化“五级书记”抓乡村振兴的制度保障，尽早研究出责任落实、工作推进、督查考核等方面的实施细则。二是根据脱贫摘帽的进度安排，适时调整并优化各级乡村振兴协调机制，指导贫困区县逐步将工作重心全面转移到乡村振兴上来。三是落实项目统筹机制，将脱贫攻坚所需要升级的各类项目，纳入到乡村振兴规划和实施方案中，同时根据乡村振兴的项目资金标准和要求充实到脱贫攻坚项目中。四是落实考核评价机制，在乡村振兴初期，应在退出基础上建立合理的阶段性考核指标体系，对刚脱贫的地区形成督促作用。

（三）做好投入衔接，为减贫和振兴提供资金支撑

    2020年后，应继续发挥政府投入的主导主体作用、金融资金的引导协同作用、社会资金的参与补充作用，加大财政涉农资金统筹整合力度，确保与提高脱贫质量、巩固脱贫成果、实现乡村振兴的目标相匹配。一是“整合”，发挥规划的统筹引领作用，把脱贫和公共事业发展所需的资金整合起来，形成合力。二是“撬动”，通过以奖代补、贴息、担保等方式，发挥财政资金的杠杆作用，引导金融和社会资本更多地投向扶贫事业。

（四）全面推进，综合提升，在实践中实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接

     脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，要以脱贫攻坚在产业、生态、组织、文化和人才等方面取得的成效为基础，推动要素、投入、公共服务向农业农村倾斜，全面实现乡村振兴。

   1.促进产业减贫及升级，实现产业兴旺

产业发展是实现脱贫攻坚和乡村振兴的重要标志，产业升级是实现二者有机衔接的必然要求。一是要将乡村振兴战略的思想和原则融入到具体的产业发展中，牢牢把握产业选择、培训农民、技术服务、资金筹措、组织形式、产销对接、利益联结等方面，打一场振兴农村经济的深刻的产业革命。二是制定县级、乡级以及村级的产业振兴规划，在乡村振兴总体规划指引下，发挥各地特色，因地制宜，制定阶段性的产业规划。三是鼓励多元产业发展，在原有扶贫产业基础上，助推新型经营主体发展，通过延伸农业产业链，推动产业融合，提高产品增加值，让贫困户享受到增值收益，促进小农户和现代农业发展的有机衔接。

2.坚持绿色减贫及发展，实现生态宜居

实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，一个关键在于继续坚持绿色减贫的理念，以绿色发展引领乡村振兴。一是在内容上，要从生态保护、农业新业态、农业标准化生产方面促进贫困地区绿色发展，加快乡村振兴进程。二是在实施方法上，为了较好地落实到位，要采取法律化的方法来使政策切实落地，通过立法来保护农村的整体环境。

3.促进组织衔接及强化，实现治理有效

一是做好“五级书记抓扶贫”与乡村振兴的有效衔接。脱贫攻坚巨大成效的取得，主要经验就是五级书记一起抓，应将这一举措总结提炼、推广运用到乡村振兴当中。二是组织队伍的衔接。脱贫攻坚在这些年的摸索和发展过程中逐渐建立起相对较完善的组织力量，在乡村振兴实施中，可以较好地衔接脱贫攻坚的组织机制，利用对口交流合作振兴、驻村干部振兴、第一书记振兴等方式，形成乡村振兴战略的干部小组，提升乡村治理的领导能力。三是打造一个自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在继承发扬传统乡土社会治理精华的同时，应重点抓好法制建设，靠法治推进发展，靠法治调处矛盾，靠法治打击黑恶势力，靠法治扶正驱邪。

4.推动文化减贫及振兴，实现乡风文明

大力推进文化振兴，壮大乡村振兴战略的动力源泉。一要把培育和践行社会主义核心价值观的根本要求贯穿始终，通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、道德教化、实践养成、制度保障，形成良好的家风家规，同时外化为自觉行动。二是借鉴国内外乡村文明的优秀成果，形成文化。通过不断学习国内外乡村文明的成果，取其精华，去其糟粕，结合自身实际找到最适合自己乡村振兴的好方法，形成乡村文化。三是重修乡规民约，以社会主义核心价值观为引领，与时俱进，构建适应时代需要的乡规民约。四是要加快实现乡村文化的产业化振兴，运用市场化、产业化手段，做好“文化＋旅游”“文化＋市场”“文化＋产品”等产业文章，保持其生命力与创新力。

5.强化能力提升，继续弥补人才短板，实现人才振兴

由于中国长期城乡二元结构的影响，城乡发展的不均衡导致人才大量流入城市，农村发展的人才基础面临瓶颈，因此，政府应发挥主观能动性，通过“内育”与“外引”相结合，补足农村的人才短板。一是以“内育”培养乡土人才。通过加强乡村教育和培训，在乡村本土培养新时代的乡土人才，使其成为乡村振兴的“领头雁”。二是以“外引”促进乡土人才的最优化配置。通过外部人才的引进为贫困乡村注入新鲜的血液。加强专业人才队伍建设，引进懂科技、懂管理、懂市场、懂法律的现代人才，为乡村振兴注入新的活力和动力，为乡村振兴战略提供坚实的人才支撑和智力保障。

主办：中国国际扶贫中心

承办：北京师范大学中国扶贫研究院

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