【本月国内外减贫热点专题评论】

中国特色扶贫开发：进程、经验与成效

 

贫困是人类社会的顽疾，是全世界面临的共同挑战。2000年，由189个国家签署的《联合国千年宣言》，提出将“全世界生活在绝对贫困线下的人口数减半”作为千年发展目标的第一个具体指标。中国是世界上最大的发展中国家，也曾是世界上贫困人口最多的国家。自新中国成立之日起，中国就将消除贫困、改善民生作为一项重要的政治任务，致力于在经济社会整体发展进程中解决贫困问题。新中国成立七十年来，中国扶贫开发经历了从道义扶贫到开发扶贫、精准扶贫，从非制度化扶贫到制度化扶贫的重要转变，取得了卓越的减贫成效，积累了丰富减贫经验，走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路，也为世界减贫事业做出突出贡献，提供了世界减贫的“中国智慧”和“中国方案”。

一、中国特色扶贫开发道路进程

新中国成立以来，从广义的社会救济扶贫到经济发展带动大规模减贫、建立正式扶贫制度、推行区域瞄准的开发式扶贫，以至全面建设小康社会和脱贫攻坚，中国农村扶贫开发经历了不同时段、不同进程的战略和策略演变，形成了中国特色扶贫开发道路。

（一）救济式扶贫与制度改革缓贫阶段（1949—1980年）

新中国成立初期，中国农村面临较为普遍的生存性贫困问题。这一时期，中国虽未制定具体的扶贫政策，但通过土地制度改革、农业基础设施建设、农村科技服务网络建设、农村合作信用体系建设，以及农村基础教育和基本医疗卫生事业的快速发展，为农村各项经济社会发展事业提供了有力保障。特别是国家初步建立起以社区五保制度和农村特困人口救济为主的农村社会基本保障体系，开展了以社会救助为主的减贫行动。这些构成新中国成立初期以“输血”为特征的广义的救济式扶贫，在提高农村人口收入和福利水平、减缓农村贫困等方面取得了一定的成效。

1978年召开的党的十一届三中全会，拉开了中国农村经济体制改革的伟大历程，也带动农村扶贫事业步入新的历史阶段。通过全面启动农村改革，实行家庭联产承包责任制、放宽农产品价格、赋予农民农业生产自主权等一系列体制机制改革，有效激发了农村人口的生产积极性，产生了巨大的减贫效果。

（二）区域发展与开发式扶贫阶段（1981—2000年）

20世纪80年代中期，伴随农村经济体制改革的推行，农村区域发展不平衡问题开始凸显，农村地区特别是老少边穷区的经济、社会和文化发展水平开始较大落后于沿海发达地区。这些地区的发展成为“需要特殊对待的政策问题”。[1]在此背景下，1982年12月，国务院“三西”地区农业建设领导小组成立，启动“三西”农业建设专项扶贫计划，拉开了中国开发式扶贫的序幕。随后到1986年，中央政府组织成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改为国务院扶贫开发领导小组）及其办公室，使扶贫工作走向制度化、专业化，标志着中国开始实施有计划、有组织、大规模的扶贫开发，并由前期的道义扶贫转向制度化扶贫。

1994年，国家出台“八七扶贫攻坚计划”，开启了以特殊困难区域为重点的攻坚扶贫阶段。政府主导下的扶贫开发工作也将重点放在了贫困区域，扶贫开发的理念和实践突出表现为以区域（贫困县）为瞄准对象的开发式扶贫。也即在国家给予的必要支持下，利用贫困地区本身的自然资源进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，依靠贫困人口自身力量解决温饱问题、实现脱贫致富。[2]

（三）以解决温饱为目的的扶贫开发阶段（2001—2011年）

2000年，中国顺利实现了“八七扶贫攻坚计划”，基本解决了农村贫困人口的温饱问题。然而，城乡差距、工农差距以及农村内部分化产生的贫富差距问题，成为新世纪中国经济社会发展面临的主要挑战。农村贫困不再是区域经济发展不足的问题，而逐渐发展为群体性贫困问题。因此，中国政府开始提出全面建设小康社会目标，并通过以工促农、以城带乡和社会主义新农村建设等措施，推动农业和农村经济的发展，以逐步缩小工农和城乡之间的差距。

伴随农村贫困人口整体减少以及插花分散分布所带来的扶贫任务变化，2001年，中国政府颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，明确提出“到2010年尽快解决剩余贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的生产生活条件，巩固扶贫成果”。同时，这一阶段中国的农村扶贫开发在继承以往开发式扶贫理念实践基础上，开始将扶贫开发重点从贫困县转向贫困村，更加强调群众参与，提出利用参与式方法自下而上地制定和实施扶贫开发规划。[3]

（四）决胜全面小康与精准扶贫精准脱贫阶段（2012年以来）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视贫困问题的解决，着眼于全面建成小康社会，将扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，作出一系列重大部署和安排，全面打响脱贫攻坚战。特别是2013年以来，面对新时期扶贫新形势，习近平总书记提出精准扶贫方略，推动中国扶贫开发进入新的历史阶段，精准扶贫精准脱贫也成为当前及未来一段时期中国扶贫开发工作的根本遵循和指导思想。

以精准扶贫精准脱贫为基本方略，新时代国家贫困治理体系“四梁八柱”的顶层设计逐渐形成。同时，以政府为主体，积极发动社会力量，提供政策、资金、人才等资源开展精准扶贫，持续推进扶贫领域深化改革，带领贫困地区贫困人口向着共同富裕目标迈进。截至2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5个百分点；贫困地区农村居民收入年均实际增长10%，实际增速比全国农村平均水平高2.3个百分点。2018年贫困地区农村居民人均可支配收入相当于全国农村平均水平的71.0%，与全国农村平均水平的差距进一步缩小。

二、中国特色扶贫开发道路的重要经验

新中国成立以来，中国扶贫开发道路虽然曲折艰难，但取得了辉煌成绩，积累了具有中国特色的宝贵经验，包括政府主导下实施持续性的扶贫开发战略，将外部“输血”干预式扶贫与贫困地区贫困人口“造血”内源发展相结合，构建政府、市场、社会共同参与的大扶贫格局，以及强调因地制宜、精准施策的多元化、综合性扶贫工作模式。

（一）政府主导与持续性的扶贫开发战略

作为社会主义国家，中国共产党自成立之日起就将消除贫困、改善民生作为立党初心和使命追求。扶贫开发也成为建设中国特色社会主义的重要任务，以及构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的重要内容。自1986年第六届人大四次会议决定把扶持贫困地区摆脱落后状况作为一项重要内容列入“七五”计划以来，扶贫开发一直作为中国国民经济和社会发展五年计划中的一项重要内容。从反贫困路径来看，政府主导扶贫开发，是对扶贫开发内容的配套性拓展，有利于优化和整合扶贫开发资源要素，提升扶贫开发效率。

与此同时，自正式启动农村扶贫开发进程以来，中国政府不断将反贫困纳入国家发展规划，使反贫困制度化，有效保障了扶贫开发工作的持续性和连续性。如1994年颁布《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》、2001年颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、2011年颁布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，2012年以来逐渐建立起以精准扶贫为核心的责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、督查和考核评估体系等，确保扶贫开发工作能够稳步推进。可以说，中国特色扶贫开发道路的成功之道就在于将减贫作为重要的发展目标而列入国家发展规划，并不断完善国家扶贫战略和政策体系，创新反贫困机制方法。此外，政府主导下的扶贫开发工作有组织、有计划、有步骤向前推进过程中，也开创了诸如干部驻村帮扶、党建扶贫、对口支援等大量富有中国特色的扶贫开发经验，充分发挥了社会主义国家的政治优势和制度优势。

（二）外部“输血”与内源“造血”相结合

长期以来，中国政府在扶贫领域投入了大量资金，通过财政扶贫资金以及银行信贷扶贫资金支持贫困地区发展，形成了“输血”式的扶贫工作模式。21世纪以来，国家逐渐意识到以“输血”为主的干预式扶贫的弊端，不断进行干预式扶贫的反思和完善，从向贫困人口提供满足最低生活需要的物质援助发展到把政策扶贫、投资扶持与贫困人口自力更生相结合的新阶段，促进“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变，将扶贫主体外部干预与贫困地区、贫困人口自力更生相结合，走出了一条政府主导、社会参与、贫困人口自力更生的扶贫道路。

一方面，中国扶贫开发通过国家加强农业基础设施建设投入，引导农民开发当地资源，以及教育扶贫等人力资本建设，逐步完善了贫困地区发展的外部环境，另一方面，中国扶贫开发始终重视贫困地区和贫困农户自我积累、自我发展能力的提升，强调培育和激发贫困人口内生动力的重要性。可以说，外部“输血”与内源“造血”相结合，干预式扶贫与自力更生相结合，是中国扶贫开发的重要经验。

（三）政府、市场、社会共同参与的大扶贫格局

政府主导、社会参与是中国扶贫开发道路的突出特点，也是中国特色社会主义政治优势和制度优越性的重要体现。即广泛动员社会力量参与扶贫开发工作，最大限度聚集各方合力，摆脱扶贫开发过程中资源总量的约束。新中国成立七十年来，中国扶贫开发在推动实施专项扶贫、行业扶贫的同时，也积极倡导和组织实施了包括定点扶贫、东西部扶贫协作，以及部队军警、民营企业和社会组织、个人等广泛参与的社会扶贫，不断探索构建政府、市场、社会协同参与的大扶贫格局，为推动中国扶贫开发事业做出了积极贡献，也推动形成了具有中国特色的扶贫开发道路和模式。具体而言，国家主导的扶贫开发在资源、政策及扶贫动员宣传方面投入了巨大的人力、物力、财力资源；市场则通过“看不见的手”进行宏观调控和指挥，引导贫困地区经济发展，通过经济增长惠及贫困人口脱贫受益；社会组织以其灵活、高效的优势参与特殊贫困地区及特殊贫困人口的扶贫开发与社会救助。政府、市场、社会力量相互结合、相辅相成，共同促进贫困地区发展以及贫困人口脱贫致富，成为中国特色扶贫开发道路的重要经验之一。

（四）因地制宜、精准施策，构建多元化扶贫模式

贫困是一种复杂的且与整个经济社会系统密切相关的现象，不仅具有经济、社会、文化、心理等不同的表现形式，造成贫困的原因也包括资源匮乏、灾害风险、制度局限、文化心理等不同因素，因此贫困问题的解决亦需要多元化、多层次、多方面的治理方式。中国农村扶贫开发进程中，不仅形成了政府、市场、社会协同参与的大扶贫格局，也形成了包括专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫在内的扶贫战略体系以及经济开发与社会保护并重的扶贫“两轮驱动”举措。即中国扶贫开发政策始终坚持开发式扶贫和社会保障相结合，形成了以整村推进、产业扶贫、文化教育扶贫、社会救助扶贫、金融扶贫等为主要模式的中国式扶贫。特别是习近平总书记精准扶贫战略的提出，着眼于不同贫困人口、不同致贫原因、不同贫困问题的精准施策、精准帮扶，进一步推动中国形成了针对不同贫困现象的多元化、多层次、多方面的综合减贫体系，包括发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底的“五个一批”以及电商扶贫、就业扶贫、消费扶贫、健康扶贫等新型扶贫工作模式，丰富了中国特色扶贫开发经验。

三、中国特色扶贫开发的伟大成就

新中国成立七十年来，中国扶贫开发取得了巨大成就。在国家大规模减贫投入以及一系列扶贫开发战略和政策安排下，中国农村贫困人口大幅减少，解决了普遍性贫困问题，消除了整体贫困现象，并在新时代脱贫攻坚进程中逐步建立起稳定脱贫长效机制，形成并完善了贫困治理体系。同时，中国扶贫开发也为世界减贫事业做出了突出贡献，形成了世界减贫的“中国方案”“中国智慧”。

（一）农村贫困人口大幅减少，从普遍贫困走向整体消除绝对贫困

新中国成立七十年来，中国扶贫开发取得了突出成效，贫困人口大幅减少，中国首次实现了消除绝对贫困现象。特别是党的十八大以来，中国脱贫攻坚取得决定性进展，力度之大、规模之广、影响之深，前所未有，6年累计减贫8239万人，贫困发生率从2012年的10.2%下降到2018年末的1.7%，创造了人类扶贫史上的最好成绩。在此过程中，中国7亿多人口摆脱国际贫困线标准，对过去40年世界扶贫事业的贡献率超过70%。与此同时，贫困地区基础设施公共服务水平明显提高，农村生产生活条件得到改善，贫困地区农村居民收入持续保持较快增长，与全国农村平均水平的差距逐步缩小，生活消费水平明显提高。据统计，按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2018年末农村贫困人口1660万人，比2017年末减少1386万人；贫困发生率1.7%，下降1.4个百分点。2018年全年贫困地区农村居民人均可支配收入10371元，比上年增长10.6%，扣除价格因素，实际增长8.3%。可以说，中国在扶贫开发推动下，率先实现了联合国千年发展目标中使贫困人口减半的目标，成为中国历史上的重要一页，也是中国对人类的巨大贡献。

（二）稳定脱贫长效机制逐步建立，不断提升内生动力

在七十年的扶贫历史实践中，中国不断推进扶贫开发的理论创新、组织创新和制度创新，调整完善国家扶贫战略和政策体系，逐步建立起系统完善的农村贫困治理体系，包括扶贫开发的目标体系、责任体系、工作体系、政策体系、投入体系、社会动员体系、动力体系、监督体系、考核评估体系等。特别是党的十八大以来，中国推动打赢打好脱贫攻坚战过程中，注重稳定脱贫长效机制的构建完善，不断培育、激发和提升贫困人口内生动力，实现贫困地区的内源发展。同时，扶贫开发实践过程中，大批党员干部深入基层发动群众，以精准扶贫新理念为贫困群众办实事、好事，帮助贫困群众摆脱贫困，改变贫困现状；激发贫困地区贫困群众的内生动力，不断增强贫困群众在参与中的主体感、获得感，改变传统观念，调动群众积极性和主动性。可以说，扶贫开发培养锤炼了一大批干部和人才，造就了一批爱农村、懂农村、懂农民的国家治理骨干，这些既是中国七十年扶贫开发的伟大历史成就，也是扶贫开发工作的重要价值体现。

（三）扶贫开发惠及世界减贫事业，贡献减贫“中国方案”

中国在2005年实现了联合国千年发展目标中将贫困人口减半的目标，比预期目标提前10年。按照脱贫攻坚计划，中国将在2020年消除绝对贫困，将再一次提前10年实现联合国2030年可持续发展目标。在全球减贫与发展的道路上，中国不仅为世界减贫事业做出贡献，成为全球减贫的典范，也为推动新型减贫合作关系提供了“中国方案”“中国智慧”。包括创新贫困人口识别瞄准的精准识别机制和科学方法，实施综合性扶贫策略回应发展中国家贫困问题的复杂性和艰巨性，以及发挥政府在减贫中的主导作用以回应全球经济增长带动减贫弱化的普遍趋势等，中国不仅为广大发展中国家减贫事业发展提供相应的经济和项目援助，也通过减贫方案的传播分享为世界其他国家和地区实施反贫困提供了策略和路径选择。

 

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