【本月国内外减贫热点专题评论】

打赢脱贫攻坚战是国家治理体系和治理能力现代化

在贫困治理上的成功实践和体现

贫困治理是中国国家治理的重要组成部分。党的十八大以来，中国脱贫攻坚的贫困治理实践，内化于国家治理体系和治理能力现代化建设进程中，并形成了良性互动、相互促进的局面。与此同时，脱贫攻坚实践和贫困治理进程中形成的相应制度安排、实践策略和有效经验，进一步完善和提升了中国国家治理体系与治理能力，为国家治理体系和治理能力现代化提供了成功的创新案例和经验示范。

现代化是人类社会近代历史发展进程中的重要主题。当前，国家治理能力现代化已成为世界各国关注的焦点。中国实施改革开放四十多年来，社会主要矛盾发生显著变化，这对于新时期中国共产党推动国家治理体系与国家治理能力现代化提出了新的挑战和要求。2013年，中国共产党召开第十八届中央委员会第三次全体会议，正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一时代命题。习近平总书记指出：“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。”[1]随后，中国共产党在十八届四中全会进一步明确指出，中国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，并提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标。可以说，推进国家治理现代化是全面深化改革的必然要求，同时也为中国推动国家治理提供了前进的方向和道路，进一步彰显出中国共产党治国理政能力的有效提升。

坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路是中国国家制度和国家治理体系的显著优势。作为社会主义国家，不同于西方传统意义上依赖社会福利减贫的路径模式，自新中国成立以来，中国形成了以国家行政力量为主导的减贫实践模式，即充分发挥社会主义制度优势和政治优势，将政府外部干预与贫困地区贫困人口自力更生相结合，推动贫困地区经济社会整体发展以及贫困人口脱贫致富，从而实现共同富裕目标。因此，中国的贫困治理是国家治理的重要组成部分。一方面，国家治理现代化的水平影响和制约着贫困治理现代化的水平，减贫成功与否有赖于制度建设及社会环境的健全和完善；另一方面，贫困治理无疑也影响到国家治理体系和治理能力现代化的水平，有效的贫困治理能够促进和改善国家治理，推进国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于全面建成小康社会，把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，全面打响脱贫攻坚战。在此过程中，中国脱贫攻坚取得了显著成效，也推动构建形成了具有中国特色的贫困治理体系，并与国家治理相互促进、相互推动，脱贫攻坚治理实践为国家治理体系和治理能力现代化提供了成功的经验和示范。

一、脱贫攻坚作为我国贫困治理成功案例是新时代中国国家治理的重要组成部分

贫困问题是世界各国特别是发展中国家经济社会发展过程中面临的共同挑战。自18世纪以来，西方有关贫困的认知逐渐从个人问题转向社会公共问题，国家干预主义思想下，解决贫困问题成为国家重要的责任，贫困缓解开始成为一种国家建构，世界各国发展过程中均形成了相应的贫困和反贫困话语体系、制度安排以及专门性的组织机构等。[2]自新中国成立以来，中国始终致力于在推动经济社会发展的整体进程中解决农村贫困问题，经历了从救济式扶贫、广义扶贫到建立正式扶贫制度、推行区域瞄准的开发式扶贫，以至扶贫瞄准对象的村级转移和参与式扶贫以及扶贫开发与社会保障“两轮驱动”，到精准扶贫、脱贫攻坚等不同发展阶段，不仅推动反贫困取得了显著成效，也走出了一条具有中国特色的贫困治理道路，逐渐构建起中国的贫困治理体系。

中国的贫困治理可以理解为政府、市场以及社会等多方主体共同参与下，协调调动各项资源，合力帮助贫困人口实现消减贫困目标的过程和状态。[3]即在政府的主导下，充分调动全社会力量和资源形成合力，针对具体的贫困问题采取具体的减贫举措，从而实现消减和摆脱贫困的目标。在此，贫困治理是一个国家或地方政府对贫困问题及其对象实行的全过程管理。在宏观层面，贫困治理涉及政府、市场、社会三者在解决贫困问题中的关系和责任，为消除贫困所采取的战略和政策工具以及贫困治理过程中的责任和问责；在微观层面，则涉及对贫困的识别、分析、监测和评估等一系列行动模式。[4]因此，从本质上来看，贫困治理是一个社会再动员、再组织和再塑造的过程，内在地蕴含于国家治理体系当中。

当前全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚，不仅对贫困治理体系的进一步完善发展提出了全新要求，也明确将贫困治理纳入国家治理体系当中，提出以脱贫攻坚统揽各地区经济社会发展全局，将地区脱贫攻坚作为各级政府头等大事和第一民生工程推进等等。一方面，全面建成小康社会，困难群众不落一户、不落一人。因而实现脱贫攻坚目标是解决现阶段农村经济社会发展过程中突出性问题，决胜全面建设小康社会、实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。特别是党的十八届四中全会提出将“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的具体工作要求。在此意义上，脱贫攻坚是当前统筹城乡发展的重要内容和迫切任务，是当前全面建成小康社会目标的必要条件，是国家步入经济发展新常态下的战略抉择，是满足人民美好生活需求的必经之路。另一方面，长期以来，国家主导成为中国农村贫困治理的显著特征和总体性要求，即坚持“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的政策原则和管理体制。从中国共产党执政以及政府过程行为视角审视，脱贫攻坚是国家自上而下进行的社会治理过程，也是充分发挥社会主义制度优势的集中体现，内在地成为国家治理体系的重要内容。同时，脱贫攻坚阶段的贫困治理体系在习近平总书记关于扶贫开发工作重要论述指引下，以精准扶贫精准脱贫的基本方略，不断优化提升贫困治理的投入、动员、实施、监督、评估和考核体系，贫困治理的现代化水平和治理能力得到显著提升。

二、脱贫攻坚的制度安排和能力提升促进了国家贫困治理体系进一步完善

国家治理体系和治理能力的现代化，在本质上要求国家治理适应时代发展的特征和规律，符合一个国家经济社会发展的整体要求，通过创新国家治理的方式和手段，积极回应国民社会生活需求和社会主要矛盾变化，推动国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，从而取得显著的治理成效，推动实现国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定以及国家长治久安。特别是就中国而言，国家治理体系和治理能力现代化是指通过建立完善相应的制度体系，积极发挥中国特色社会主义独特的制度优势，以充分实现国家治理的效能。[5]因而从内容上讲，国家治理现代化含有两个层面的现代化：首先是制度层面上，要求国家治理制度设计和制度结构安排的科学化和合理化，突出治理体系的现代化；其次是治理能力层面，要求实现国家治理能力的现代化，也即作为治理主体的国家在治国理政过程中所具有的能力和水平。[6]

中国农村贫困治理经历了从非制度化到制度化的演进历程。在此过程中，中国逐渐形成了有关农村扶贫开发的职能机构——国务院扶贫开发领导小组，并推动实施开发式扶贫、集中连片区域开发等一系列政策安排，农村反贫困从新中国成立之初普遍性的社会救助实践逐渐走向专门性、系统性的扶贫开发制度体系。当前新时期中国打赢脱贫攻坚战进程中，国家提出精准扶贫精准脱贫方略作为农村贫困治理的主要制度安排，并逐步形成了有关精准扶贫对象识别、帮扶、退出、考核、评估等一系列的政策建构，以及坚持党的集中统一领导、坚持全国一盘棋，发挥中国特色社会主义制度优势以及集中力量办大事优势，自上而下以政治任务和运动式治理推进的精准扶贫脱贫攻坚行动，直接推动了国家治理体系的进一步完善。

总的来看，新时期中国脱贫攻坚制度体系的顶层设计，突出强调各级政府都要承担起责任，发挥好中央和地方“两个积极性”，形成上下联通、高效协同的管理体制。按照习近平总书记“五级书记一起抓扶贫”指导思想，各省自上而下地形成了省、市、县、乡、村五级书记一起抓扶贫的领导责任体制。部署东西部协作扶贫、定点扶贫，以及社会各界合力攻坚，不仅有效增强了国家贫困治理体系的资源动员能力，也不断推动着贫困治理领域的改革创新。同时，建立与脱贫任务相适应的投入体系，解决好资金、资源的问题，保障脱贫攻坚各项目标如期实现。在实施体系层面，国家提出“六个精准”“五个一批”实施路径，包括在贫困地区实施基础设施建设、产业发展、就业培训、生态建设、医疗健康服务、公共文化服务、社会保障等多项政策举措。在监督考核层面，逐步建立起比较完整的脱贫攻坚监督和考核评估体系，运用多种形式、相互配合的监督、考核和评估制度和方法，对脱贫攻坚政策和规划的落实情况、扶贫对象识别、政府扶贫绩效、财政专项扶贫资金和贫困退出等进行考核评价。由此，中国脱贫攻坚形成了包含责任体系、组织体系、投入体系、动员体系、政策体系、监督体系、考核体系等在内的“四梁八柱”，不仅为决胜脱贫攻坚战、全面建成小康社会，提供了有力的制度支撑，也促进了国家治理体系的进一步完善。

脱贫攻坚治理体系在实践中不断调整完善，具有鲜明的创新性、科学性、指导性。基于此，国家各项治理的体制机制得以完善，基层社区治理能力得以加强，社会成员协作得到推进，从而强化了党的执政能力建设，巩固了党的执政基础。[7]而有关脱贫攻坚的实施体系、动员体系、考核和评估体系也逐步实现制度化、常态化，并被应用于环境整治、风险防控等其他治理领域，直接促进了国家治理体系的完善。

三、脱贫攻坚中的贫困治理体系创新发展,推动了国家贫困治理能力现代化提升

新中国成立七十年来，中国政府主导的扶贫开发工作取得了显著成效，同时也推动世界减贫事业的发展。伴随扶贫工作进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，中国仍面临严峻的贫困问题。一方面，剩余贫困人口大多分布在一些深度贫困地区，自然条件恶劣、发展资源不足、经济基础薄弱、社会发育不完善是其主要的特点，因而在帮扶政策和方式上对扶贫政策及其执行方式的精细化、专业化水平要求较高；另一方面，在以往国家大力持续投入扶贫财力和人力资源的现实情况下，需要进一步创新和提升扶贫开发工作的方法和效率，以充分发挥国家主导扶贫开发的制度效用。[8]

习近平总书记强调，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”因此，突破当前阶段贫困治理发展的困境，需要具备国家治理能力现代化的战略思维，从经济治理体系、政治治理体系、文化治理体系、社会治理体系、生态治理体系、党的建设体系、法治建设体系等方面多维度推进国家贫困治理能力现代化建设。[9]事实上，党的十八大以来，习近平总书记提出精准扶贫、精准脱贫基本方略，中国国家贫困治理体系经历了一系列调整创新，在信息汲取能力、政治保障和制度保障能力、综合回应能力、资源动员能力以及政策执行能力等方面都有显著提升。可以说，以精准扶贫战略为主的有关脱贫攻坚的一系列制度安排和实践策略，是中国贫困治理体系因应新时期减贫形势变动和打赢脱贫攻坚战“时代呼唤”所做出的战略调整，其实践过程是国家贫困治理体系现代化和治理能力提升的过程，也是进一步推动中国国家治理能力现代化的过程。[10]

具体而言，中国脱贫攻坚进程中，着力构建起政府、市场、社会协同参与的“大扶贫”格局，综合发挥政府、市场、社会在贫困治理中的作用，进一步提升政府的资源整合能力和社会动员能力；利用市场机制“看不见的手”进行宏观层面的资源配置，通过促进贫困地区经济发展，实现带动贫困人口脱贫致富的“涓滴效应”；发挥社会组织灵活、高效的特点和优势，使其在帮扶救助特殊贫困地区及特殊贫困人口过程中发挥专业性、补缺型作用。[11]在政策供给层面，提出以“绣花”功夫强化“因村因户因人施策”，解决帮扶措施不精准的问题，提高贫困治理的精细化管理水平。围绕“五个一批”实施路径，各地贫困地区因地制宜，创新形成了“扶贫车间”“消费扶贫”“电商扶贫”“构树扶贫”等一系列精准扶贫模式，不仅显示了政府对于贫困地区和贫困户多元化、差异化需求的综合性回应能力，也显示了基层政府高效、创新的政策执行能力。同时，通过精准扶贫实施过程中签订目标责任状、层层压实责任以及严格的精准考核和评估机制，脱贫攻坚治理实践进程充分发挥了中央和地方的积极性、创造性，有效提升脱贫攻坚治理体系在不同贫困地区应对不同贫困问题的适应性和执行力。这些也集中体现了中国国家治理体系将社会主义制度与市场经济有机结合，不断解放和发展社会生产力，以及坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展的显著优势。

四、脱贫攻坚的贫困治理成功实践为国家治理体系和治理能力现代化提供了一定的经验和示范

新时代中国脱贫攻坚取得了显著成效，也充分显示了中国共产党的执政宗旨以及中国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势。而在此过程中，以精准扶贫、政府主导为主要理念和特征，中国积累了丰富的减贫实践经验，进一步推动中国特色贫困治理体系的丰富和完善，这些也为提升国家治理体系和治理能力的现代化提供了经验和示范。

贫困问题是一项复杂的且与整个经济社会系统密切相关的问题和现象，其在人类社会发展过程中不仅具有经济、社会、文化、心理等不同的表现形式，在致贫原因的讨论上也形成了道德缺陷致贫说、资源匮乏致贫说、制度结构致贫说、文化心理致贫说等不同解释观点，因此解决贫困问题的方式亦在不断创新和发展，从而走向了更加多元化、多层次、多维度的综合性治理方式。[12]中国农村扶贫开发进程中，逐渐形成了扶贫开发与社会保障并重的扶贫“两轮驱动”举措。特别是脱贫攻坚阶段，中国提出实施精准扶贫精准脱贫方略，以综合性减贫策略回应发展中国家贫困问题的复杂性和艰巨性。当前中国的贫困治理体系，强调精准识别、精准帮扶，提出因地制宜，因人、因户、因村施策，针对贫困人口不同需求采取更加具有针对性的扶贫措施，提高扶贫资源供给与贫困人口需求的衔接度。由此，“精准”或者说“精细化”成为当前中国国家治理体系建设当中重要的实施策略和目标取向，不仅强调政府政策供给与政策需求的匹配度和针对性，也强调了提升政策的综合性，应对人民群众多元化、差异化政策需求的重要意义。

同时，中国注重发挥政府在减贫中的主导作用，通过落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，由政府主导贫困人口识别、帮扶、退出、评估的各个阶段，精准扶贫转化成为地方政府的中心任务，同时打破以往政府内部行政治理条块之间的明确界限，动员起各个部门的资源和力量投入到脱贫攻坚进程中，有效提升了地方政府的统筹整合能力和资源配置能力；[13]而通过实施驻村帮扶、“第一书记”等制度安排，促使党员干部深入贫困地区基层前线，切实帮助贫困地区开展精准扶贫，不仅助力贫困地区改变贫困现状，提升基层治理水平，也进一步密切了党群关系、干群关系，巩固了中国共产党的执政基础，成为新时代中国贫困治理进程的显著特色和成功经验，同时也集中体现了“紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势”。这些对于国家其他发展领域治理体系和治理能力的现代化产生了积极的借鉴和示范。

国家治理能力“是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[14]。中国自新中国成立之日起开始了消除贫困、改善民生的实践探索，特别是20世纪80年代正式启动了有组织、有计划、大规模的扶贫开发进程，减贫发展成为国家治理的重要组成部分。在此过程中，中国政府主导下的扶贫开发取得了突出成就，也逐步形成和建立了具有中国特色的贫困治理体系。当前，新时代脱贫攻坚的治理实践是在伴随中国经济社会发展步入新常态、社会主要矛盾发生重大转变以及全面建成小康社会进程中，中国对扶贫开发做出的最新战略安排，因而内在地成为国家治理体系的一部分。同时，脱贫攻坚进程中形成的一系列制度安排以及实践策略模式，提升了国家治理体系以及治理能力的现代化水平，其实践经验也为国家治理体系和治理能力现代化提供了成功的经验和示范。但同时，我们也必须认识到，中国脱贫攻坚治理实践仍然处于不断完善发展的动态过程之中，还需要进一步的实践检验和理论提升，而脱贫攻坚治理实践经验的可持续性及其在其他国家治理领域的适用性、边界性、可复制性等问题仍待进一步的反思和审视，脱贫攻坚治理实践对其他国家治理领域的影响意义，以及如何进一步参与全球治理，为构建人类命运共同体不断做出贡献等，都将是值得继续深入挖掘和研究的问题。